一、引言与文献综述 改革开放四十年来我国经济高速增长，社会物质财富日益丰富，城乡居民收入有了很大程度的提高。然而，近年来我国正陷入“幸福悖论”，人们普遍感到由物质生活水平提高所带来的边际效用加速递减，收入虽然增加了，但幸福感并没有增强。世界上幸福水平最高的国家并非经济最发达的国家，根据联合国2016年发布的世界幸福调查报告，丹麦、瑞士、冰岛、挪威和芬兰是排名世界前五位的最幸福国家，而国际货币基金组织发布的2016年世界各地人均GDP排名前五的则是卢森堡、瑞士、挪威、我国澳门特区、爱尔兰，只有瑞士和挪威是经济排名和幸福感排名均靠前的国家。 一国或地区经济增长并不一定伴随着居民幸福感的提升，只有经济发展水平高的同时，社会不平等性低、社会诚信度高、社会福利好，民众对政府的能力充满信心等，其民众的幸福水平才会比较高。有钱人也并不都比穷人更幸福，“幸福悖论”现象引发了社会各界对以GDP为导向的经济发展方式的重新审视与思考。“居民幸福感”逐渐成为国内外学术界及各级政府部门关注的热点，法国、英国和巴西等国家开始以实际行动促进居民幸福水平提升，不丹更是早就将国民幸福总值最大化作为政府的最高发展目标。我国从中共十七届五中全会开始，2011年全国两会和我国的“十二五”规划都释放出了淡化GDP指标的信号，党的十九大报告把为人民谋幸福正式界定为中国共产党人的初心和使命。居民幸福感已经引起社会的广泛关注，各地方政府相继把提升居民幸福感列入本地发展计划，“幸福省(市)”的建设提上政府议事日程。 财税政策是政府进行宏观调控的重要手段，幸福中国的建设离不开财税政策的运用。公共支出的目的是为社会提供公共产品和服务，而公共产品和服务可以满足民众的公共需要，提升居民幸福感。然而，现阶段我国政府公共资源配置的总体效率不高，各类公共支出的效率和结构仍然存在许多不足之处。我国的公共支出政策经历了诸多改革，但民众并没有明显感觉自己比过去更幸福。因此，有必要基于居民幸福感视角对我国公共支出结构优化问题进行研究。 关于各类公共支出与居民幸福感的关系，已有理论研究表明，教育、社保、环保和安全等方面的支出有助于提升居民幸福感[1]。实证研究则表明，除社保支出之外[2]，教育[3]、健康[4]、环保、安全[5]、失业[6]、科教、文化和卫生[7]等方面的支出都有助于提升居民幸福感。从公共支出对不同居民幸福感的影响来看，卫生保健支出给不同收入群体[4]，科教、文化、卫生和社保支出给城市本地居民与外来务工人员[7]、给不同收入阶层的农民[8]幸福感带来的影响不一样。近期学者们还专门研究了教育[9]、社保支出[10]等对农村居民幸福感的影响。 已有研究主要是从理论和实证的角度分析不同公共支出对居民整体和不同居民群体幸福感的影响，而较少探讨政府是否应该以居民幸福感最大化作为其公共政策目标，较少分析公共支出政策对居民幸福感的影响机理，没有从居民幸福感视角对我国公共支出结构的合理性进行评价，较少提出幸福感最大化目标下我国公共支出结构优化的政策建议。本文试图在这些方面有所突破。 二、公共政策与幸福最大化目标 (一)居民幸福感最大化比全社会福利更适合作为政府的公共政策目标 现有关于市场经济条件下我国政府公共政策目标选择的文献认为，传统的政府经济目标有经济增长、充分就业[11]、物价稳定和国际收支平衡[12]；但是经过经济的长期高速增长后，政府应该以改善民生[13]，均衡社会多元利益[14]，社会公平、公正和正义[15，16]作为其政策目标。汪彤[15]建立了一个公共政策目标利益函数及约束条件的分析框架，认为公共政策的目标利益可分为政府自身利益和全社会福利两类。其中，全社会福利是一个较抽象的概念，是指以国家为代表的全体民众的福利，包括辖区内居民的经济、环境和社会等各方面利益在内的综合体。 本文认为居民幸福感最大化比全社会福利最大化更适合作为政府的公共政策目标，原因是：其一，两者的内涵基本一致。若公共政策实现了全社会福利最大化目标，民众必定对公共政策比较满意，其幸福感自然较高；而一个居民幸福感水平很高的社会，政府的公共政策必定是促进了全社会福利提升的。其二，居民幸福感最大化比全社会福利最大化更具体、更适合成为政府公共政策的目标。居民是否幸福的感受可以被调查或测量，而公共政策的全社会福利则包罗万象，作为一个各种利益的综合体不太容易被量化。 政府自身利益包括政府官员利益和政府组织利益，而政府组织利益包括政府职能部门利益和各级地方政府利益两类。可见，公共政策利益主体包括全体民众、政府官员、政府各职能部门和各级政府。公共政策代表主体的这种多重性导致公共政策利益目标的不一致，在没有制度约束的情况下，职能部门和地方政府首先会追求自身利益最大化，从而与居民幸福感最大化目标相偏离。因此，如果能通过制度设计来规定和确保职能部门和地方政府以居民幸福感最大化作为其行为目标，则居民幸福感最大化的公共政策目标是可行的。 (二)外部环境约束条件变化要求现行公共政策目标由经济增长向居民幸福感最大化转变 一般来说，政府选择公共政策目标时面临政治、社会和经济等方面条件的约束。首先，公共政策的选择要在政治稳定的前提下进行。政治稳定主要来自政府部门，这要求公共政策的决策不触动政府部门的利益，并且公共政策的改革应采取渐进的方式进行，不动摇既得利益集团的利益，以获得职能部门对改革的支持。其次，公共政策的选择要考虑社会稳定的需要。政府要让民众普遍相信，其所制定的公共政策是符合广大人民群众根本利益的，以获得基层民众的支持。最后，公共政策的选择会受到财力是否充足的约束[15]。这意味着要有足够的资金来保障公共政策目标的实现。
