一、问题的提出 今年是新中国成立70周年，也是2018年新一轮机构改革在地方全面落实和推进的重要一年。70年来，我们党和国家取得了举世瞩目的成就，成就的取得和目标的实现，归根结底在于党的正确领导和政府的有效运作。沃尔多曾说：“我们所有人的福利、幸福……在很大程度上取决于……行政机构的表现。”[1](p4)为适应经济社会发展、提高政府效能，我们党和政府进行了数次机构改革，这些政府机构改革推动了政府自身的发展，也推动了经济社会的不断前进。亨廷顿在研究政治稳定时认为只有提高政治制度化水平，才能实现现代性稳定。[2]而我国政府机构改革正是不断提高制度化水平的过程。回顾新中国成立以来的历次中央机构改革，既有经验，也有教训。立足决胜全面小康的伟大时代，回顾新中国成立以来的历史进程，在对新中国成立以来历次机构改革分析的基础上，研究我国政府机构改革的演进逻辑，从而对当前的改革任务和以后的改革趋势有较为明确的判断，具有十分重要的意义。 近年来，基于改革开放周年纪念的时机，学术界对政府机构改革的历程和演进逻辑有了较为丰富的研究，其中相当一部分学者将政府机构改革作为我国改革开放的一部分，认为政府机构改革与改革开放相伴生，重点研究1982年(改革开放后第一次政府机构改革)以后的机构改革。[3]这些研究主要集中在改革历程回顾、改革反思以及历史演进上。在改革历程回顾上，孙涛教授认为政府机构改革经历了从政府职能转变到追求绩效导向的服务型政府的转变。[4]陈天祥认为政府机构改革经历了“机构精简”阶段、“职能转变”阶段和“职责强化”阶段。[5]在改革反思和改革逻辑分析的研究上，李瑞昌认为“党和国家机构改革遵循着从政府自身建设到国家治理体系与治理能力现代化的逻辑”[6]，周光辉主张我国行政改革“以构建人民满意的政府为发展方向，正经历着政府管理从注重管制向注重服务的转变”[7]。许耀桐通过对行政改革历史的反思，总结出“政府机构改革要服务于经济体制改革，要自上而下地展开，要围绕政府职能转变”[8]。当前的研究大部分还围绕着改革开放的背景去考量机构改革，对改革开放前的研究较少，难以对机构改革形成系统的连贯的思考。在对机构改革的反思上则主要结合当前的热点来进行思考，比如国家治理现代化、人民为中心等角度。 质言之，政府机构改革是政治体制改革的重要部分，也是行政机构自我调适以适应政治经济社会发展需要的方式。笔者认为，一个组织结构或制度，除非废止，否则以后所有对这一组织结构或制度的改革或调适都必须基于最原始的创制结构或制度。我国的政府机构改革也遵循这一规律，我国历次政府机构改革大都是在新中国成立初创制的国家组织结构基础之上的调整。正是基于此，与大部分学者将机构改革的时间点定位为改革开放以后不同，本文试图将政府机构改革的时间维度拉到新中国成立之初。同时，对政府机构改革的分析也跳出简单的行政组织的范畴，而是站在政治生态系统的角度去分析其内在的演进路径，最终从整体上分析出我国政府机构改革呈现当前演进逻辑的原因以及未来发展的趋势。 二、政府机构改革生态系统分析框架的建立 一般意义上，我们可以把政府机构改革看作是政府对政治系统功能的一种调适，是对政治生态系统环境变化的回应。行政机构作为政治系统的一个重要组成部分，其必然是政治体制改革的一个重要部分，同时也必然是整个社会生态系统的一个组成部分。故此，政府机构改革的动因来源于不断变化的经济社会发展需要和政治改革需要，而政府机构改革的效果和影响也成为影响后来机构改革的因素之一，如此循环往复。在历史维度上，每次的机构改革都会受到新的经济社会发展和政治需要的影响，从而使得政府机构改革得以不断推进，而不是简单的怪圈循环。 有基于此，本文基于政治系统模型重构分析模型，引入一些具体因素，形成了能够有效解释我国政府机构改革现象的生态系统模型。戴维·伊斯顿通过创建概念结构，用系统、环境、反应和反馈四个概念来对政治生活进行解释，最终形成环境输入、信息转换、政策输出这种典型的政治系统模型。但我们发现伊斯顿的理论并没有对最关键的信息转换进行分析，也就是说在其理论中，政治系统中的信息转换是处于黑箱状态的。基于这种不足，阿尔蒙德对伊斯顿忽略的环节进行了重新阐述，其认为“当讲到政治体系的结构时，所指的就是构成这一体系的各种活动，即具有某种行为、意图和期望的规则性的活动”[9](p12)。而对于伊斯顿忽略的部分，阿尔蒙德用过程功能进行了论述。但即便是如此，当将政治系统模型代入到我国政府机构改革分析时，我们发现，很难解释环境输入在政治系统中如何通过信息转换成为机构改革的动力，而阿尔蒙德的过程功能也很难解释清楚。因此，我们对其政治系统中的需求转换进行了进一步细化，加入了四个要素，即组织结构、功能机构、权力结构和利益结构，[10]最终形成了政府机构改革的生态系统模型(见图一)。 该分析模型将政治系统模型与阿尔蒙德结构功能主义的合理部分保留，并进一步将政治系统分为组织结构、功能结构、权力结构和利益结构，从而解释了当政治系统在面对经济、社会、文化的改革需求时，所做出组织、功能、权力和利益的反应，亦即组织进行变革、功能进行转变、权力进行调整、利益进行变动。从而有效解释了政府机构改革的时代背景是如何在政治系统中转换成为各种政策和改革方案的。而基于行政系统是政治系统的重要组成部分，在面对重大的组织变革、功能转变、权力调整和利益变动时，其必然以行政系统改革即政府机构改革来实现。这也就解释了从背景输入到政府机构改革输出的过程。同时，生态系统具有开放性和能动性，[11]而政府机构改革效果作为反馈因素，也会对社会产生影响，从而激活下一论的政府机构改革。
