中图分类号：G719.3/.7.712 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2019)06-0105-08 面对普遍存在的公共产品供给数量和效率问题，引入私人资本参与公共服务供给成为一种政策趋势。美国在基础教育和高等教育领域大力推行公私合作模式的应用。在学前教育阶段，美国的普惠制幼儿园大量采取了公私合作模式，至少有15个州推动了不同类型的学前教育公私合作项目，为包括低收入家庭在内的公众提供相对充足和优质的学前教育服务，如威斯康星州的“儿童早期合作伙伴组织”(Early Childhood Collaborating Partners)、科罗拉多州的“为儿童看护领航计划”(Consolidated Child Care Pilot Program)等公私合作项目。[1]在中小学阶段，美国多个州推进了特许学校(charter school)和教育券(voucher)公私合作计划。[2]在高等教育领域，公私合作不仅有学生事务管理(招生与录取、评价测试和学生活动)、在线教育、学术评价等项目和技术合作，甚至还出现了公立高校收购私立高校开展业务的案例。[3]可以说，进行公私合作创新已成为美国教育治理变革发展的一个重要趋势。作为公私合作模式(Public-Private Partnership,PPP)的创造性方案，美国教育部职业与成人教育办公室于2015年提出了社会创新融资模式(Social Innovation Financing,SIF)，其中“社会影响力债券——为成功付费”(Social Impact Bonds-Pay For Success,SIBPFS)便是创新融资模式的具体应用，其诸多理念和经验值得深入研究并吸收借鉴。 一、美国职业技术教育的创新融资模式设计 在新经济周期变动的大背景下，美国教育的公私合作治理模式面临着重要调整。美国政府正在积极创新模式推动变革，原有分散的公私合作模式不断分裂、聚合，形成新的公私合作模式。“社会影响力债券”和“为成功付费”是美国公私合作创新融资近年来的重要创举，并且已经在公共教育服务供给方面显示出了独特效力。美国教育部职业与成人教育办公室提出的社会创新融资模式将“社会影响力债券”与“为成功付费”组合形成一种创新的社会融资模式，使此前“社会影响力债券”和“为成功付费”各自为战的融资模式实现了优势互补。 (一)“社会影响力债券——为成功付费”的公私合作原理 “社会影响力债券”是提供公私合作项目前期营运资金的融资方式。公私合作项目前期营运资金是必需的，因为延迟付款和事后付款是“为成功付费”方法所固有的，它可能需要数年才确定它是否取得了预期结果。当缺少前期启动资金和持续资金链供给时，债券作为现代社会一种融资方式便可发挥作用。债券是指筹资人向投资者发行同时承诺按一定利率支付利息，并按约定条件偿还本金的债权债务凭证。尽管以债券为名，但是“社会影响力债券”区别于典型债券，其基本设计类似于包含了期权的结构型产品，是将投资者对未来市场走势的预期产品化。“社会影响力债券”有固定期限，但没有固定利率，投资人回报取决于社会问题是否达到预期的改善。回报资金来自政府预算、捐赠或两者兼之，回报率则与项目成功情况相关，项目愈成功，回报率愈高。 “为成功付费”是一种事后付费方法，政府通过契约合同，并根据社会产品供给数量和质量的改善情况来支付服务费用。社会产品供给项目的服务提供商开发基于绩效的方案，私人资本与政府职能部门签订契约合同，监督机构(通常是州或地方政府)根据项目执行情况决定是否同意支付费用。如此，政府机构和工作人员将不再受困于拨款和执行某些具体条款，而将更多的精力专注于为他们所服务的家庭提供最终成果。[4]与其他基于绩效评价的合同相比，“为成功付费”强烈关注将“反事实”考虑在内的绩效指标，例如项目付费可能不仅取决于有多少参与者就业，还取决于有多少参与者没有获得工作。 “社会影响债券”和“为成功付费”产生之初各自成为独立的治理工具存在，二者并未形成互补的组合模式。特别是“为成功付费”模式，容易嫁接在现有教育公私合作存量项目上。因为存量项目有基础且可能初步显示出价值，投资者容易发现营利潜力而愿意参与。在美国，今天经济转型和就业紧缩的状况挤压了职业技术教育的发展，故职业技术教育不得不加快创新步伐，并不断开发出新的公私合作模式。政府也不断鼓励社会融资创新，筹集私人资本支持有投资回报前景的职业技术教育项目。其中，“社会影响力债券”能够给项目提供前期营运资金，项目最终以“为成功付费”方法根据成果绩效来由政府支付相关费用，如此公共福利和私人资本各得其所。利用私人资本为政府投资提供资金扩展了可用于社会服务供给的资源，投资者通过购买项目承包方关联机构的股份、获取决策权席位、提出投资附加条件、聘请中介机构对项目进行绩效管理等方式实现参与。政府通常会采用严格的多重管理手段来确保项目符合公共福利目标，如建立严格的数据收集系统，要求提交详细的分期财务报告和绩效报告等。此外，由于实施项目的前期成本和风险由外部代理人承担，纳税人不需要为项目付款，这在很大程度上分散了资金风险，减少了资金使用成本。社会创新融资的另一个优势是为资助者提供了保证，即他们的资金将以负责任的方式进行投资。“负责任”具体表现为：第一，由专业的研究支持项目计划；第二，由经过培训的专业人员具体实施项目；第三，积极寻求产出良好的结果；第四，提供基本的投资回报保障；第五，教育投资项目具有较强的抗周期性。教育领域的创新融资模式已经在高风险人群，如少年犯教育项目和再就业教育项目中证明了公共福利和私人资本都可以获得较好回报，体现了融资创新的合作原理在教育中的适用性。
