国土空间用途管制的演进历程、发展趋势与政策创新

       1 引言

       用途管制制度是世界上大多数国家(或地区)采取的一种管理制度[1]，该制度具有以法为据、强制实施、内在复杂等特征。其目的是控制土地利用方向，严格限制农用地转为建设用地，尤其对耕地进行特殊保护[2]，以实现土地可持续利用和社会经济永续健康发展[3]。用途管制制度替代分级限额审批制度后，推动了土地管理方式的根本变革，强化了土地利用总体规划和年度利用计划的效能[4-5]，成为抑制耕地占用速度、保护耕地资源的重要手段[6]。从管制的对象来看，主要涉及耕地利用管制、农用地转用管制、非农存量土地用途管制和未利用地管制[7-8]。从用途管制机制看，主要包括规划管制、体制管制、机制管制、法律管制等，并与规划相结合，体现了集中统一领导的特征与利益分配改革的要求[9]。为保障土地用途管制的实施，需配套建设相关制度，如规划公示与动态管理、项目立项预审、建设用地规划审核、土地用途转用许可等制度[8，10]，同时，还需突出以弹性规划、弹性管制为主的管制趋势，推进存量用地的再开发[11]，缓解农用地转用的巨大压力。

       中国提出“土地用途管制”二十多年来，相关议题研究备受关注。有研究表明，实施土地用途管制后，每10000元基本建设投资可节约占用0.002的耕地[10]，但是这种管制效果在省份间存在明显差别[12]。同时，不同土地用途管制方式，如直接管制、税费制度、产权安排的管制效果均有差异，更多地管制实践需将几种方式结合起来统筹运用。随着社会主义市场经济体制逐步建立和完善，税费制度、产权安排等管制方式[13]更受政府青睐。也有研究指出，由于用途管制限制了地方经济发展权利和土地利用权利，有必要引入更多权利主体参与管制决策过程[14]，体现社会民主与政治协商的要求。国际上通行的做法是，采取总量控制和弹性管制、社区赋权、规划协议等激励性的管制措施，划分行政干预和市场主导之间的合理边界[15]，以降低行政管制成本，提高管制实施的效果。需要特别说明的是，对农用地(重点为耕地)的管制，还要建立激励性补偿机制，减少因经济利益差别导致耕地非农转用[16]，而补偿标准可通过调查和成本计算来确定。当然，土地用途管制制度本身并不完美，始终存在不同意见，如管制缺乏弹性、资源错配、地区间不平等、权利寻租活动、低水平用地等[17-18]；要建立市场导向型的土地用途管制制度[19]，以实现区域之间土地功能的优化配置；鼓励社会公众参与及行政管制改革，构建动态型的土地用途管制系统[20]。基于制度演变的视角可发现，从用途管制的变化趋势看，最初是以数量管制为主，即严格控制耕地占用总量、建设用地总量、林地总量，后来发展为依托各类空间性规划划分的空间类型开展空间管制。从管制的目标来看，最初的目标仅仅是维护粮食安全，后来逐渐扩展为维护生态安全和粮食安全。从用途管制方式来看，从最初的仅靠行政手段逐步过渡到行政手段和经济手段并用。总体而言，现有文献对土地、林地、草地等要素的用途管制研究相对较多，已对国家相关政策创新产生了积极作用。然而，对从土地走向空间的过程中宏观空间用途管制的研究相对较少。鉴于此，本文结合国家推进空间治理体系现代化的要求，重在阐明国土空间用途管制的演进历程，揭示国土空间用途管制的发展趋势和规律，提出国土空间用途管制的政策创新，以期为新时代国土空间用途管制的政策制定、政策优化与政策实践提供科学依据。

       2 国土空间用途管制的演进历程

       20世纪90年代中后期以来，伴随着城镇化和工业化的加快推进，对空间资源的竞争也越来越激烈。为协调好城镇空间与农业空间、生态空间的关系，国家从建立土地用途管制开始，不断丰富和完善空间用途管制的类型、目标、手段，逐步构建起了覆盖全域全要素的国土空间用途管制制度(图1)。

       2.1 土地用途管制阶段

       改革开放以后，中国经济增长进入快车道，激发了大量建设用地需求，产生了耕地无序转用、闲置浪费、低效利用等诸多问题。《中国统计年鉴》(1999年)的数据显示，全国耕地面积从1978年的99389.5千减少到1995年的94970.9千，净减少4418.6千①。同期，全国总人口从1978年的9.62亿人增加到1995年的12.11亿人，净增加2.48亿人，人地矛盾非常突出。为了保障粮食安全，1997年中共中央、国务院联合下发文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次提出土地“用途管制”。1998年修订的《土地管理法》规定“国家实行土地用途管制制度”，明确以土地利用总体规划中划分的农用地、建设用地和未利用地三大类为基础，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。为配合土地用途管制制度的实施，国家先后建立了土地利用年度计划、农用地转用审批、耕地占补平衡等一系列配套措施，初步遏制住了耕地被大量占用的态势。当然，土地用途管制制度在这一阶段也存在落地难、监管难的问题，有些地方政府为获得更多的建设用地，不仅故意漏报农用地转用数量，且纵容违法占用耕地行为。为强化土地用途管制，原国土资源部2009年下发的《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》明确市县乡土地利用总体规划要划定城乡建设用地规模边界、扩展边界、禁止建设边界，形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，并制定各区的管制规则。土地用途管制从数量管控走向数量管控与空间管控并重，确保用途管制制度落地实施。为增强用途管制的弹性和灵活性，20世纪90年代后期开始，国家鼓励和支持城乡建设用地增减挂钩试点，在用途管制制度中注入市场交易因素，管制手段也从纯粹的行政手段转向行政手段和经济手段并重。