一、引言 作为现代财政制度的核心内容，中央与地方政府间事权与支出责任划分是国家治理能力和治理现代化的必然要求。党的十八届三中全会将财政提升为国家治理基础和重要支柱，提出建立事权与支出责任相适应的制度，党的十八届四中全会进一步明确要求“推进各级政府事权规范化、法律化”，力图实现财税立法与改革决策相衔接，使立法适应改革发展需要，做到重大改革于法有据。事权与支出责任的规范化有助于增强立法的稳定性，而事权与支出责任的法治化反过来又可以提升制度权威性，在推动构建权责清晰、财力协调、区域均衡的纵向财政关系的同时，有助于厘清政府和市场在财政资源配置中的横向关系，落实党的十九大提出的“使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用”的总体要求。 目前理论界和财税实践上存在一般的共识——事权与支出责任的制度化程度不高，“中央请客、地方买单”，导致地方尤其是基层政府事权与支出责任倒挂，迫切需要从立法上避免讨价还价，增强制度确定性。然而事权与支出责任并非孤立的财税改革，缺乏中国特色社会主义市场经济体制和现代财税体制的保障，制度变革将是无源之水、无本之木。 现有文献对中央与地方政府间事权与支出责任划分的研究主要侧重两个方面。一方面，主要围绕事权、财权、财力与支出责任等要素的内涵、逻辑关系和匹配原则方面等展开研究。如针对相关要素的内涵，中央财经大学课题组、安秀梅(2006)认为事权是中国财政理论的特有概念，将事权视同为各级政府提供公共服务的权力、职能，楼继伟(2013)将事权理解为政府公共管理职责、义务，在市场化改革后，越来越接近于支出责任，而张晋武(2010)提出支出责任是事权的延续，源于政府供给公共服务的出资责任。[1[2]][3]郭宏宝(2016)提出，政府财权源于公共服务供给的个体偏好向集体偏好转换的困境消解，本质上是私有财产权的让渡，财力是各级政府所能支配财政能力体现出的财政资源。[4]针对相关要素的逻辑关系与匹配原则，理论界已经形成普遍的共识——事权划分是基点，但对事权与其他要素之间的逻辑关系却产生不同的理解，由此也引发不同的匹配原则，进而影响到不同时期的财税实践。如倪红日(2006)较早就提出事权与财权相统一的财税体制仅适用于计划经济与改革初期的经济机制，谢旭人(2009)、岳红举(2019)也认为事权、支出责任和资金来源可以不一致，1994年的分税制改革中要求事权与财权相统一的提法与市场经济体制并不协调。[5][6][7]杨志勇(2015)、马万里(2018)均认为事权与财力相匹配并不全面，应当以事权与支出责任划分为切入点，建立健全事权、支出责任与财权、财力相适应的财税体制。[8][9]党的十七大报告就将事权与财权转换为事权与财力相匹配，党的十八届三中全会进一步提出建立事权与支出责任相适应的制度。 另一方面，基于政府和市场在资源配置中的不同地位，宋立(2007)提出只有实行了社会主义市场经济体制改革之后，我国才具有划分事权的财税体制框架。[10]因为相对于计划经济体制难以克服居民对公共产品和公共服务偏好的缺陷，市场经济体制有助于增强事权与支出责任的“地方化”，公共财政的“公共性”才能获得有效保证。高培勇(2018)提出，当财政成为国家治理的基础和重要支柱之后，财政的现代化应匹配国家治理现代化，公共财政转向了现代财政。张建波、马万里(2016)则认为事权与支出责任划分就不能固守于政府系统内部解决，而应该在国家治理视角下，先通过政府与市场、非营利组织之间的分权，进行横向的权力分解，再通过中央与地方政府的纵向分解获得事权与支出责任的合理划分。[11][12]由于事权划分的起点即是公共权力的边界，对事权的不同认知也衍生出不同的制度化路径。如不同于多数学者只是概括性地要求将事权等财税体制要素制度化，贾康、苏京春(2016)就提出事权是随着时代变迁和社会转型而变化。刘尚希等(2018)也认为，我国正处于市场化和后工业化时代，无法彻底政府与市场的职能边界，应制定事权与支出责任划分清单，建立事权立法的动态调整机制。[13][14] 总结现有的研究可以发现：中央与地方政府间事权与支出责任划分既承载了财政分权的逻辑，也承载了政府与市场配置资源的逻辑。制度化路径必须立足于现代财税体制和市场经济体制改革的总体框架，单纯地认为制度化程度不高，而将问题固守于事权与支出责任方面，势必忽略以下两个问题：(1)事权与支出责任划分需要有相应财权与财力等财税体制要素的保障；(2)事权与支出责任划分的制度化面临事权动态化难题，在制度化与动态化之间存在两难。据此，本文首先梳理中央与地方政府间事权与支出责任划分的制度化现状，探寻困境与诱因；其次论证事权、支出责任、财权与财力在现代财税体制与市场经济体制中的匹配机理；最后阐释事权与支出责任划分的逻辑起点，并从体制保障与制度构建方面提出政策建议。 二、制度化困境与体制性诱因 (一)事权的同构与支出责任的共担 事权是指政府所承担的社会经济事务管理职能，在市场经济条件下也可以理解为政府提供公共物品的职责，国内主流观点越来越将事权理解为提供公共服务的支出责任。[15]合理的事权划分可以在满足资源自由流动和“用脚投票”的条件下，引发地方政府间的良性竞争，从而有效地推进经济增长和社会治理效力。[16]但当前由于职权划分的同构性程度较高，诸如“可以”“根据情况”“因地制宜”等宽泛性的语言表述，赋予了地方政府灵活执行法律和政策的权限，导致事权划分缺乏确定性和稳定性，在财税实践中往往依赖于“三定方案”等文件作为政策性指引。受政府事权同构化影响，我国支出责任通常表现为中央与地方各级政府共同负担，而没有进一步明确中央与地方、地方政府之间支出划分的原则和比例，仅仅对支出责任的分担方式做出模糊性规定。如“中央与地方共同负担”“国家保障地方工作经费”“国家加大对中西部地区、贫困地区、革命老区的经费支出”等，缺乏对支出责任主体、标准、用途以及责任追究的细化规定。可以看出，中央与地方政府间出现高度相同的共同管理职权，不同之处在于后者仅对前者管理职权适用范围的限缩。由于共同事权与支出责任分担机制不明确、不透明，缺乏执行与监督的可操作性，部分事项成了各级政府若有若无的责任。
