一、问题的提出 机构改革是为了适应社会政治经济发展的需要而对党政机关的管理体制、职能配置、机构设置、人员配备等所作的较大调整和变革。[1]党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已由人民日益增长的物质文化需要同落后社会生产力之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。社会基本矛盾的变化对国家治理体系与治理能力提出了新要求。政府作为国家治理主体，其机构设置的科学性、合理性直接影响治理的有效性。在新时代背景下，政府组织机构必须做出调整变化，以适应国家治理体系与治理能力现代化建设的新要求。 政府机构改革作为行政管理体制改革的重要内容始终是行政学研究的热点。通过梳理1982-2018年“机构改革”的文献发现，政府机构改革研究呈现“改革年研究热”特点。数据统计显示，在1998年以后，政府机构改革研究热度不减，每年的研究文献维持在700篇以上①，这一方面体现了学术研究的实践导向特征，另一方面也反映了政府机构改革是行政管理学科领域研究的热门主题。目前，学术界对中国政府机构改革的研究主要集中在四个方面：一是通过借鉴或建构理论框架来讨论政府机构改革的内在逻辑。比如杜倩博[2]借助公共治理框架提出国务院政府部门内设机构改革的发展逻辑是推进政府部门横向和纵向职能权力关系的协同与均衡，实现垂直与平行专业化治理模式；潘墨涛[3]从政府经济发展职能强弱变化和部门跨度性建构了“强度—跨度”分析框架，提出政府机构改革遵循着“高政府责任强度—大部门职能跨度”的改革逻辑；二是仅从学理角度讨论政府机构改革。比如，杨弘[4]等从学理角度提出改革开放40年以来中国政府的改革是基于“结构—功能”的改革思路和改革惯性，提出了“功能—结构”的功能适用性政府机构改革逻辑，也有的学者将此逻辑概括为“职能导向论”[5]，也有的研究提出，2008年以前的机构改革遵循“带动—量化”的改革模式，重点领域突出，以量化精简为导向，由机构改革单方面撬动行政体制改革，并提出政府机关改革应该转向“联动—优化”的改革模式，要将政府机构改革与职能转变、第三部门、公务员结构的调整、政府业务流程优化、央地关系调整等有机联动结合起来；[6]三是从机构改革的目的角度理解机构改革的逻辑。比如，周光辉[7]提出中国行政改革以构建人民满意的政府为发展方向，正经历着政府管理从注重管制向注重服务的转变的行政改革逻辑；黄小勇[8]将政府机构改革总结为“权力收放导向”“职能转变导向”和“国家治理现代化导向”三阶段；四是机构改革的历史特点与改革逻辑。历史的发展总是遵循着一定的规律。透析历史，方能辨清现在的路在何处，未来的路在何方。国内很多学者对政府机构改革的历史发展和特点进行大量的研究，但是大部分研究仅仅从宏观历史的叙事逻辑出发，总结和提炼每一个阶段的特征以及不同机构改革阶段的异同，从静态角度剖析机构改革的特点，探寻我国政府机构改革的机理逻辑。少数研究摒弃历史宏观叙事的主观性描述，选择从机构改革的历史数据分析入手，剖析机构改革的特征与内在逻辑。比如，刘新萍[9]基于1993-2008年机构改革的数据研究了议事协调机构和临时机构的变迁与发展逻辑；何艳玲基于1949-2007年间的数据分析了国务院机构的变迁，提出了“运动式推动、经济体制改革驱动、政府与社会关系调整”[10]三个维度来理解国务院机构改革变迁逻辑；陈天祥等基于广东省1983-2014年机构改革历程透视了广东省政府职能转变的轨迹。针对宏观叙述的不足，立足历史数据在一定程度上客观呈现了机构改革的特征，但是从研究对象来看，大部分研究主要集中在“国务院机构改革”，将“国务院机构改革”等同于中国政府机构改革，未考虑国务机构改革与地方政府机构改革的协同性、互动性和差异性，不能充分反映中央政府与地方政府间权责关系的调整变化，全面勾勒中国政府机构改革的全景特征及机理逻辑。有的研究虽然考虑了机构改革中中央与地方的关系，比如从央地关系研究影响地方政府开展机构改革速度的因素[11]，从央地博弈视角剖析政府机构改革陷入“精简—膨胀—再精简”困局的根源[12]，但并没有从央地关系和政府机构职能变化角度深入分析政府机构改革的特点及内在逻辑。 简而言之，不论是经验研究，还是理论建构，都应具备复合时空的研究路径和视野。[13]目前，学界大部分研究偏重通过单一向度的时间追溯或一维关系的空间或静态视角探讨政府机构改革的特点与逻辑密码，更多地聚焦机构改革发生的机理逻辑，而从中央与地方关系视角出发，立足机构改革实践场景，对机构改革后政府组织结构及其变化的研究则相对匮乏。公共行政学的田野在官场中，在公共管理的生产过程中。[13]政府机构改革的研究不能“醉于文本，墙外听声”，因此，本文试图从2018年中央与地方政府机构改革产生的数据与政策出发，结合实地调研访谈，将机构改革的管理过程、地理空间与技术策略结合起来，全景透视2018年政府机构改革的机理逻辑与政府组织结构的变化，着重探讨如下几个问题：从政府层级管理体制来看，中国政府包括中央、省级、市级、县区、乡镇五级政府，不同行政层级间的政府职能具有内在传接性，有学者将中国政府间关系概括为“职责同构”[14]，即纵向的、不同层级的政府在职能、职责和机构设置上高度统一。那么，经过2018年机构改革后，政府组织机构规模发生了怎样的变化？中国政府机构设置呈现什么样的特点？是否保持机构“同构性”？不同职能性质和类别隶属的机构在规模变化上又有什么相同与不同之处？其各自变迁的程度如何？更重要的是为什么会发生这样的变迁？中国政府机构改革的内在逻辑是什么？ 二、研究设计 政府机构改革是对政府组织结构体系的再调整。立足政府职能变化，从中央与地方关系出发，以2018年国务院和省级政府机构改革作为研究对象，政府组织结构的构成要素及特点作为研究起点，政府机构规模、机构职责变化与调整设置作为研究内容，分析政府机构改革的发生逻辑以及央、地之间的互动性，总结提炼政府组织结构的特点，提炼机构改革的内在机理逻辑。 (一)研究对象 以2018年国务院、22个省政府、5个自治区政府以及4个直辖市政府机构改革作为比较分析对象。选取国务院和省级政府机构改革作为分析对象，主要基于两点考虑：一是国务院和省部级政府在机构改革中的角色和作用。从机构的级别来看，国务院是我国最高行政机关，以下依次为部级(省、自治区、直辖市)、副部级(副省、直属局)、司局级(地、厅)、副司局级(副厅)、处级(县)、科级(乡)。从不同层级政府在机构改革中所处的角色和作用来看，国务院作为中国最高行政机构，统领全国地方政府行政工作，在全国地方政府机构改革中具有统一领导地位，发挥着决策部署与执行监督作用；而省级政府一方面要提出本级机构改革方案，另一方面又要制定省域内所辖市县区机构改革的总体意见，作为指导下级政府机构改革的纲领性文件，很显然，省级政府是省域内地方政府机构改革的设计者。在中央、省、地(市)、县、乡(镇)的体制中，省级政府既不属于过于宏观的层面，又不属于过于微观的层面，又是典型的地方政府，处于中央与地方关系的核心位置，通过国务院机构与省级政府机构改革情况能够透析出中国政府组织结构的全貌；二是基于机构改革数据资料的可获性。从2018年党政机构改革方案和深化党政机构改革的决定要求来看，省级、自治区以及直辖市政府已于2018年12月底完成机构改革，且绝大多数通过官方媒体公布了具体的机构改革方案，数据文本的可获性较强，而地市级、县级政府机构改革，各地进展以及信息公开程度差异较大，相关数据和资料的可获性相对较弱，资料收集时间成本相对较高。
