作为公共管理领域经久不衰的热点问题之一，围绕行政审批开展的多学科、多维度研究硕果累累，理论创新与实践探索的良性互动极大地激发了行政审批制度改革的活力。在改革进入“深水区”特别是“放管服”改革向纵深发展的背景下，相关综合配套改革要突破瓶颈，迫切需要新的理论导入与分析范式，由此行政审批模式变革这一命题应运而生。 一、问题的提出 从20世纪中后期至今，公共管理改革推动下的政府治道变革方兴未艾。放松管制、突出服务、引入市场机制和社会力量参与行政审批，以信息技术应用推动行政审批流程再造和行政审批方式变革，成为西方国家行政改革的一个重要内容。“20多年前发端于美国的‘放松监管’运动，已经滥觞为一场全球化的潮流，而且成为发展市场经济的共识”。[1]西方国家放松管制改革的成功实践给我国以极大的触动。反观我国行政审批制度改革的实践，就其目的和动机而言，旨在破除全能政府的传统观念与惯性思维，打破计划经济体制下政府垄断社会资源配置的利益格局，从而为保障市场经济的健康发展及整个社会的良性运转创造适宜的外部环境。然而就其实效来看，由于行政审批制度改革在本质上是一种对行政审批权力行使失范和自我约束失效的“事后补救”，改革范围仅囿于制度的层面，且改革内容主要侧重于对行政审批项目的精简，因此行政审批制度改革被认为“大多是应急型、浅层型和减量型的”，[2]改革往往难以达到预期目标。考虑到中西方在历史条件和现实国情方面的差异，如果说西方国家管制改革的目的是在市场经济发展成熟的前提下弥补“市场失灵”的缺陷，那么我国则应是通过改革建立一种主权在民与依法行政统一、行政效率与公平正义兼顾、政府干预与市场机制平衡的行政审批模式。对此，有限的“减量型”行政审批制度改革显然力所不及，各级地方政府转而向更高层次的“增质型”行政审批模式变革寻求突破，即通过改革将政府组织形式、权力结构关系和审批服务方式由“独立分散式”变为“相对集中式”，实现由分散审批模式到相对集中审批模式进而向集中审批模式过渡的变革。 二、行政审批模式变革相关概念辨析 行政审批和行政审批模式是行政审批模式变革的两个基本子概念，通过对两个概念内涵的规范性界定以及分别对行政审批与行政许可、行政审批模式与行政审批制度之间的概念辨析，可以为研究行政审批模式变革及相关理论问题奠定基础。 (一)行政审批与行政许可 行政审批在我国有着悠久的历史，其雏形最早可以追溯到公元前。《逸周书·大聚篇》就曾记载“春三月，山林不登斧，以成草木之长；夏三月，川泽不入网罟，以成鱼鳖之长”。[3]大禹时期颁布的这条禁令被认为是政府干预的最早记录。在国外，从古罗马城邦到中世纪的欧洲，西方各国均出现了类似我国古代的“禁榷”制度，“早在古希腊，柏拉图就曾论述过政府管制的必要性，并对政府管制有过初步的制度设计”。[4]行政审批的思想尽管十分古老，但真正意义上的行政审批直至19世纪才开始形成，并在二战前后盛行一时。作为一种“必要的恶”，行政审批是现代政府干预市场和管理社会的普遍形式，经过自然经济、计划经济和市场经济等不同时期的演变与发展，行政审批已渗透至经济和社会生活的方方面面，“只要存在着政府对市场的干预和对社会的管理，就会有行政审批制度。也就是说，政府谋求对经济干预和对社会管理规范化的愿望必然会在程序上固化为行政审批”。[5] 由于研究视野或学科角度的不同，目前国内学界在行政审批内涵的界定上存在着不小的差异。总结比对这些差异后发现，已有的观点大多立足于经济学、法学和行政学三个学科。如部分研究管制经济学的学者认为，“行政审批是政府行政机关依法处理公民和企业的申请，以确定申请者的市场主体资格、限定申请者权利、明确申请者义务的行为”，[6]并将行政审批划分为“生产审批、营业审批、设立审批和行为审批”[7]四种类型。法学学者认为，“行政审批是指国家行政机关根据相对人(公民、法人和其他社会组织)的申请，依法以颁发特定证照等方式，准许相对人行使某种权利，获得从事某种活动资格的具体行政行为”。[8]类似的还有“政府行政系统在特定当事人的请求下对法律禁止的状态或法律不予许可的状态赋予其是否在广延领域内取得权利或利益的行政行为”[9]，等等；而公共行政学学者则认为，“行政审批是指政府机关或授权单位，根据法律、法规、规章制度及有关文件，对行政管理相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等，进行具有限制性管理的行为”。[10]简单地说，行政审批也即“行政机关通过颁发证照的形式，依法赋予行政相对方某种行为的资格，是政策执行行为之一”。[11]通过对行政审批的不同解释可以看出，虽然学者们在表述上各异，但都从不同角度揭示了行政审批的核心特征。归纳来看主要形成了如下几点共识：一是行政审批是行政主体实施的行为，“行政审批权力是国家的一种职能，是以行政权力为基础，具有较强的约束力”，[12]故而行政审批在本质上是行政主体对行政审批权力的确定与行使。二是行政审批的客体(或称“行政审批相对人”)主要是自然人、法人或其他组织，任何行政审批行为的发生都要以行政审批相对人依法提出行政审批申请为前提。三是行政审批的形式表现为经依法审查，认可资质资格，准予从事特定活动等。 行政许可是与行政审批经常交替使用且容易混淆的一个概念。许可，本意指“准许、容许”，在英文中与之相对应的词为“License”。按照《中国大百科全书》中的定义：“许可是对不特定的人依法负有不作为义务的事项，行政机关对特定的人解除禁令，允许其作为时采取的行政行为”。[13]国内学界对行政许可的探讨，多从行政行为的角度去把握行政许可的内涵。根据定性的不同，可以分为“解禁说”和“赋权说”两种观点。“解禁说”认为，“行政许可是建立在普遍禁止基础上的解禁行为”，[14]“行政许可是国家行政机关对一般人的禁止措施和对于特定人和特定事的禁止措施依法予以解除的行政措施，简称解除禁止措施”[15]等；“赋权说”认为，“许可通常是通过授予证书的形式赋予个人、组织某种权利能力，或确认某种资格”，[16]“行政许可是行政主体应行政相对方的申请，通过颁布许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行为”。[17]
