一、引言 土地问题是涉及城市和乡村居民的全局性问题，土地制度是国家的基础制度。新中国成立以来，城乡土地制度经历多次变革，有力地解放和发展了生产力，促进了社会主义农业、工业和社会发展，在新中国历史上发挥着重要作用[1]。并且经过长期的实践探索，“逐步形成以公有制为基础，以保护耕地和节约用地为主线，以产权保护、用途管制和市场配置为主要内容的中国特色土地制度”，“与我国社会主义初级阶段基本国情和中国特色社会主义经济体制基本适应的中国特色土地制度框架已经形成”[2]。不过，由于中国城市和乡村发展的巨大鸿沟，土地制度长期处于城乡二元分割状态，是影响城乡平等发展最重要的制度安排[3]。因此，在新中国城乡发展的不同时期，新中国成立以来的土地制度[4-6]，以及改革开放以来的土地制度变迁[7-9]，一直是学术界关注的焦点。 当前，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从现实情况看，中国社会发展的最大不平衡是城乡发展不平衡，发展的最大不充分是农村发展不充分。土地资源作为城乡融合发展进程中重要的资源要素，土地制度作为联结城市和乡村的重要纽带，必然是新时代中国特色社会主义建设进程中城乡融合需要高度重视的课题。但现行土地管理制度存在土地权利不平等、收益分配机制不健全、土地要素利用效率较低下等问题①，不利于实现城乡融合发展目标，一系列土地制度需要改革。因此，本研究试图通过阐释新中国成立70年来城乡土地制度演进的逻辑，总结70年制度演进的基本经验，提出新时代城乡土地制度改革的建议，为促进城乡土地制度发展和土地资源持续利用提供参考和借鉴。 二、新中国70年城乡土地制度的演进逻辑 城乡土地制度是针对土地资源利用的现实状况和未来趋势作出的规则安排。基于制度演进需与资源约束相适应的认知，本部分从制度基础、制度响应和制度保障等三个方面，构建新中国成立70年来城乡土地制度演进的逻辑解释框架。这一逻辑框架主要回答如下问题：一是土地制度赖以建立的土地资源基础如何?二是土地制度因响应土地资源本底变化而如何变化?三是土地制度演进形成哪些内在发展理路，从而保障城乡土地制度建设取得成效? (一)城乡土地制度演进的资源本底认识 新中国成立70年来，由于人口快速增长，经济社会迅速发展，土地资源被大规模开发利用，情势日趋严峻。随着土地资源本底约束加强，城乡土地制度演进的资源基础发生改变。70年来，土地资源本底的总体变化态势可归纳如下： 1.土地资源稀缺不断加剧。我国人多地少的基本国情，决定了土地供需难以实现持久、稳定的平衡，稀缺是土地资源利用不可回避的问题。尤其是新中国成立70年来，人口和经济增长对土地资源具有强烈的刚性需求。具体表现为：一是人口数量成倍增长，人民生活水平大幅改善，导致对食物和居住用地的需求大增；二是经济总量持续增长，规模空前，导致建设用地迅速扩张，农业用地、生态用地急剧减少；三是乡村人口向城镇大量转移，城市集聚度大为提高，城乡土地供需严重失衡。随着土地资源被大量开发，生物承载力用地和以空间承载为主的建设用地之间的矛盾日益突出，不论是农村还是城市，土地后备资源不足，适合进一步开发的土地变得极为有限。由此带来的土地资源稀缺加剧，成为70年来土地资源本底变化的根本性特征和长期趋势。 2.土地利用强度不断提高。新中国成立70年来各产业的发展，铸就了土地利用强度提高的基础。从新中国成立初期的传统农业社会，发展到当前工业化、城镇化社会中后期，土地利用强度已在70年间发生根本改变。从单一土地类型看，单位土地面积上的资本、技术、劳动等的投入强度在增加，例如现代农业的资金和技术投入强度，显然高于传统农耕社会；建设用地投资强度总体上高于农业用地。从区域土地利用看，利用强度普遍较高的建设用地面积不断扩张，占区域土地面积的比例上升，也是土地利用强度不断提高的直接佐证。土地利用强度的提高，意味着土地所承载的生产要素逐步增加，土地利用效率得到普遍改善。不过，由于土地报酬递减规律的原因，土地投入的增加不会持续增加土地产出，人们对土地资源的过度消耗反而会损害土地生产能力。因此，土地利用强度提高在改善土地利用效率的同时，也会增加土地资源承受的压力，单纯依赖土地投入并不能达成持久提升效率的目标。 3.土地利用功能日益多样。新中国初期人们对拥有土地的强烈愿望，纯粹是为了解决温饱和居住等基本需求。随着新中国成立70年来经济社会从初级阶段进入高级阶段，土地利用功能也从以满足人们生存需求的生产和居住功能为主，转向以满足人们对美好生活向往的多样化功能为主。当前，土地利用功能已发展出产品供给、居住承载、经济产出、生态净化、旅游休闲、文化教育等多样化功能[10]，同一土地利用类型和方式所体现的土地利用功能存在差异甚至完全不同。土地利用多功能的发展，深刻体现了土地利用中提高经济效率、维护社会公平性和保护生态环境的要求[11]，促进了土地价值内涵从资源收益的经济价值拓展到社会价值、生态价值等广泛领域。人们对土地资源的占有和使用，从土地物质需求转向土地多元化价值需求，这在改革开放后的土地利用中表现得极为明显，并需要城乡土地制度安排在日益多元的价值目标中做出选择。
