财政是国家治理的基础和重要支柱。我国历来重视财政制度建设和改革，历次重大财税体制改革都为推动经济社会发展作出了重要贡献。改革开放以来，我国财税体制改革有力促进、配合和引领了经济体制从计划经济向社会主义市场经济的转型，自身也实现了向公共财政的不断转型。党的十八届三中全会确定全面深化改革目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大确定了到2035年基本实现社会主义现代化、2050年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的目标。与之相适应，我国财税改革的目标是建立与国家治理现代化相匹配的现代财政制度。现代财政是伴随着现代国家的构建过程产生的，在回顾近代以来国家职能和财政体制有关历史和理论的基础上，本文提出了建设现代财政的基本特征和原则，并针对我国财税体系在财政收入、财政支出、央地关系、预算管理、债务管理等方面仍存在的突出问题，提出了面向国家治理现代化财税改革的总体框架和支柱，并就近期财税改革的重点和突破口提出了建议。 一、现代国家与现代财政 现代财税体系伴随着现代国家的产生和成熟而逐步形成，同现代国家的建构相适应，同时促进国家体制的发展和成熟。 近代以前财政在国家治理中作用相对有限。前现代社会，国家财政和皇室财政没有清晰界限，不存在现代意义上的国家财政。工业革命以来，随着欧洲封建社会瓦解，约束王权、规范公共权力、保护个人财产的思想不断传播，促进了资本主义生产关系逐步形成。在资产阶级革命过程中，财政往往成为革命的导火索，成为构建新型的国家和公民关系的先行者。如英国的光荣革命、美国的独立战争都是缘于税收权力之争，并逐步演化为国家建构过程。这一时期，主流经济学理论认为国家的主要职能是“守夜人”，承担维护国家安全和秩序、保护产权等基本职责，财政在国家治理中的作用有限。随着资本主义生产关系的形成和竞争加剧，部分国家实行了重商主义的税收政策，主张政府征税与人民纳税是一种政治契约行为(罗晓林，1998)，国家应积极发展对外贸易，政府应积极干预经济生活，政府相应地采用保护关税政策。 近代以后财政在国家治理中作用愈发重要。19世纪末期，随着资本主义国家内部社会矛盾逐步加剧，在全球范围内的竞争也日趋激烈，各国普遍加强了国家的职能。德国、日本等资本主义国家以及二战后的韩国、新加坡等追赶型国家，通过发挥国家力量和市场机制相结合，实现了经济赶超。“大萧条”和二战之后，西方逐步接受凯恩斯主义经济思想，通过加强国家的财政税收职能，兴办公共工程、举办失业和养老保险、实行高额累进税、兴办国有经济等。这一时期的财政职能，从“守夜人”扩展到经济社会生活的许多方面，逐步塑造了新型的国家和社会关系。20世纪70年代以来，发达国家出现“滞涨”危机，部分国家对二战之后“大政府”和福利国家的模式进行了反思，普遍实施了新自由主义取向的改革。 我国自古就十分重视财政在治理国家中的作用。古人说“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之”，历史上多次变法都是围绕财政税收进行的，财政危机也是王朝更替的主要原因之一。在封建社会，财政收入的基本形式是按土地、人口征收的财产税和人头税；税收征收形式以实物为主，力役为辅，随着商品货币经济的发展，税收形式逐渐由力役和实物形态向货币形态转化(卢洪友，1995)。封建制国家的皇室收支与国家财政收支没有完全分开，但在封建社会末期产生了国债和国家预算等财政范畴(周巧红，2007)。在封建社会时期，我国的财政规模十分有限。 新中国成立后财税改革取得巨大成就。大一统财政制度为国家在一穷二白基础上迅速积累原始资本奠定了基础和提供了便利。改革开放以来，我国不断探索财税体制改革，1994年的税制结构改革初步适应了社会主义市场经济发展的需要，理顺了政府与企业的分配关系，极大地激发了市场主体活力；理顺了中央与地方的分配关系，增强了国家财政实力，为推动国内统一市场建设和促进对外开放都发挥了重要作用。回顾新中国成立以来70年的发展历程，财政制度对国家发展发挥了巨大作用，每一次财政制度重大调整都为国家富强注入新动力。 新时代财税改革面临新要求。党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。党的十九大提出，建设现代化经济体系要加快完善社会主义市场经济体制，其中，要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。”这意味着，面向现代化的财税改革，就是要建立面向国家治理体系和治理能力现代化、现代化经济体系的现代财政制度。 二、面向现代化财税改革的内涵与特征 在长期历史进程中，世界各国在构建现代化财税制度方面，进行了有益地探索，形成了一些共同认识和经验。本文将其概括为如下6个原则。 一是法治原则。基于契约论的国家理论，认为国家是公民之间自由达成契约的结果。财政税收制度是体现国家和公民经济关系的一个关键制度安排。税收对现代国家起着支撑性的作用，是政府履行公共服务职能的前提条件，并且在逻辑关系上反映着国家公共权力与公民个人权利之间的关系。因此，无论什么性质的国家，都会用法治办法规范财政和税收行为。西方宪政理论认为，“无代表不纳税”，政府的行动和征税权必须受到法律的限制，没有纳税人选出的代表审议，纳税人就有权不纳税；未经纳税人的同意，政府就无权征税。这一原则在此后的时间里得到了越来越多的认可，真正做到“税收取之于民、用之于民、造福于民”。
