中国市场监管改革70年的变迁经验与演进逻辑

       如何在让市场享有充分活力的同时，对市场行为进行一定的限制，以保护消费者的合法权利并促进市场的竞争，是现代国家在构建市场时面临的基本挑战。自新中国成立以来，我国在培育市场的发展同时限制市场的破坏力量方面已经做出了许多努力。本文通过对新中国成立以来市场监管的发展进行梳理，解释我国市场监管改革70年的变迁逻辑。

       一、新中国成立以来市场监管机构的发展

       从新中国成立至今，对什么是市场，相应的什么是市场监管的理解经历了一个不断的发展和更新的过程，这一点可以从国务院机构的改革和变迁中管窥一斑。在国务院机构中，与市场有关的监管机构在不同阶段的形式不同，监管的内涵也在变化着。正因如此，对监管的理解需结合特定的适用情景，[1]本文结合新中国成立70年来市场监管改革的经验事实来动态解读其内涵。

       计划经济时期，市场的概念还未得到发展，也没有现代意义上的监管部门，市场监管实质是对产业主体行为的经济管理。为保障供需平衡，经济管理部门通常采用指导、命令和限制等政策，直接决定着生产、分配、供给和销售等环节。根据鲍德温(Baldwin)[2]对监管概念的梳理，监管也可以理解为国家通过命令的手段直接影响工业或社会的行为。我们采用这一广义上的“监管”来理解这一时期的政府行为。国家经济委员会和国家计划委员会负责进行宏观决策，行业主管部门则在中央大方向下制定具体的经济计划。鉴于民营产业的发展受到严格的限制，国家对经济的调控集中于国有产业的管控，而国有产业中以工业为国民经济发展的重点。事实上早在“一五”计划期间，中央政府便确定要集中力量发展冶金、燃料、机械等重工业，以重工业带动其它产业的发展的指导方针。各类部委级的工业部门实际上就是我国计划经济期间最为重要的行业主管部门，对工业主体有经济管理职责。尽管这一时期并没有建立现代意义的专业性监管机构，但是政府对国有产业的管理以及对宏观经济的调控，为后来政府监管机构的活动和发展奠定了基础。

       从历年工业部门占国务院部委数量的比例图可以看出，其数量变动明显非常频繁。从1960年起，工业部门占国务院部委机构数量的比重一路攀升，最高达40％(1975年)，包括了煤炭工业部、轻工业部以及各类机械工业部等11个部门，为非常重要的行业主管部门。改革开放后，工业部门在国务院部委机构数量占比开始下滑。1994是工业经济部门数量变化的分水岭，此后工业部门在国务院部委机构数量所占比例急剧降低。1998年国务院改革撤除了几乎所有的工业主管部门，仅保留下了国防科学技术工业委员会，大部分的工业部门都改组国家局，降为副部级机构。

       实际上，随着原有的工业主管部门不断地被减少和撤并，一批以“监督管理”命名的机构逐渐新建起来。党的十四大报告明确提出建立社会主义市场经济体制的目标后，1993年国务院机构进行了大规模调整，新组建了一批国家局、直属事业单位和特设监督管理机构，履行市场监管职责。这标志着我国市场监管机构改革进入到了第二个阶段，市场监管机构由原有的行业主管部门转变为市场监督管理机构。

       由图1可以看出，这一时期市场监管机构数量快速上升：1993年新建了国务院部委管理的国家局如国家技术监督管理局，国务院直属事业单位如中国证券监督管理委员会。1998年新设置国家药品监督管理局、国家质量技术监督局等市场监管机构，列入直属事业单位。到2003年国务院机构改革时，市场监管机构数量达到了占比最高值，原国家药品监督管理局增加食品安全监管工作后组建国家食品药品监督管理局，原国家质量技术监督局与国家出入境检验检疫局整合为国家质量监督检验检疫总局，另增设国有资产监督管理委员会列入国务院直属特设机构，国家安全生产监督管理总局列入国务院直属机构，中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会等市场监管机构列入国务院直属事业单位。这里值得一提的是工商行政管理部门，尽管1978年就已设立(可追溯至1953年)但经历了非常激烈的职能转变。改革开放以来，工商行政管理机构一直带头办市场，彼时的监管工作几乎等同于对集贸市场的管理，工商部门既是运动员，也是裁判员。1995年起工商行政管理机关加快与所办市场的脱钩，逐渐从市场的微观运作中摆脱出来，强化了市场监督和行政执法的职能。

      

       图1 历年国务院所属市场监督管理机构数量变迁图

       资料来源：作者根据公开资料整理。

       随着市场在资源配置中发挥的作用日益重大，市场监管的理念随之发生根本性转变，从市场监管机构属性来看，监管逐渐与西方接轨，以一批独立型监管机构依据专业知识针对市场的失灵开展专业化的管理，监管的专业化体现为市场进一步被细分，不同监管部门被赋予不同的市场准入的监管权，共同维护市场的有序竞争。

       市场监管机构数量的增势在大部制改革后发生了变化。2008年国务院机构进行了大幅度的调整，正部级机构减少4个，市场监管机构数量开始减缓增长的幅度，仅增设了国家煤矿安全监察局作为部委管理的国家局，并将原为国务院直属机构的国家食药监局划为卫生部管理的国家局。之后国务院市场监管机构数量开始压缩(见图2)，也标志着国家市场监管机构的变迁转入第三个阶段。2013年国务院机构改革进一步将原分散于工商、质检等多部门的食品安全职能整合，成立了食品药品监督管理总局，升级列入国务院直属机构序列。2018年的国务院机构改革则是综合了原有的工商行政管理总局、国家质量检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局、国家发展与改革委员会以及商务部等机构的全部或部分监管和执法职责，成立了国家市场监督管理总局，列入国务院直属机构序列。此时的市场监管机构负责对一亿市场经营主体进行监督管理的职责，体现出新时期市场监管内涵实质是一种综合统筹式监督管理，强调统一的大市场监管。基于对市场监管执法不力的关注，这一整合显然将重心放在加强执法上，通过整合相关的监管执法部门得以整合，执法的规范化得到加强。这种情况下，市场监管与第二阶段的“专业化的独立监管”又有所不同，监管机构的整合使得市场监管变为对市场经营主体的监管，监管不再是针对具体产业或商业行为，而是针对经营主体，监管的主要目标是营造一个诚实守信、公平竞争的市场环境。