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在京津冀协同发展战略深入实施的大背景下，京津冀区域大气污染治理体制、机制和政策工具层面所暴露的问题，亟需掌握着区域内主要资源和权力的政府组织调整策略，突破体制机制障碍束缚，协同治理区域公共问题。从政府层面破题，以大气污染问题最为突出的京津冀区域为例，基于协同治理的理论框架，在系统分析区域大气污染治理现实困境的基础上，提出了京津冀区域大气污染协同治理的路径：在体制层面，实现由“属地管理”到“区域协同治理”的转变；在机制层面，实现由“运动式”协同治理到“常态化”协同治理的转变；在政策工具层面，实现由“单一型”工具到“复合型”政策工具的转变。
图1 研究框架 资料来源：作者自绘。 京津冀大气污染属地治理模式主要特征表现为：一是浓郁的“行政区行政”色彩。行政疆界是权力管辖的最大化边界，京津冀三地政府横向之间都没有能力跨界干涉相邻单元决策，刚性壁垒横亘于政府之间；二是闭合的治理形态，“内向型”特征明显。地方政府在大气污染治理中各自为政，各行其道，囿于自身“一亩三分地”，同级政府间缺乏横向沟通；三是推进策略上的权威依赖。在传统科层制的压力型框架体制下，基于自上而下的权威对区域性大气污染加以等级制设计，这种“命令——控制式”的推进策略造成了下级政府对上级政府的权威依赖。属地治理模式这一体制性治理困境投射在京津冀区域大气污染治理的现实中导致的结果是： 首先，属地化治理格局导致的资源分散与京津冀跨区域大气污染要求的资源整合诉求相背离。在大气污染治理过程中，出于自身最大化利益考量，京津冀三地在制度安排、政策工具、信息系统、治理技术、治理指标等方面存在诸多博弈。博弈的后果就是大气污染治理资源的碎片化和分散化；其次，政治上的压力型体制和经济上的分税制形塑了地方政府的发展偏好。地方政府作为“理性经济人”把工作重心放在了对职务晋升和GDP增长的追求上，京津冀三地政府围绕政治晋升和GDP增长展开竞争，竞相选择高污染、高耗能、高排放但产值高、利税大的产业发展，导致京津冀跨区域大气污染形势的加剧。2010年以来，河北省以承接京津产业转移、疏解北京非首都功能为由，新增开发区达90多个；再次，属地管理模式下，非合作治理导致的“搭便车”现象难以实现区域大气污染治理中外部效应内部化问题。就治理结构而言，京津冀区域在大型活动或重度污染期间体现了一定的协同性，但是从具体执行过程看，京津冀三地还是分别把任务和内容具体分解到了本行政区划的各个行政单元，属地治理的性质并未改变。在这种模式下，京津冀三地地方性的大气污染治理战略规划、制度安排、政策法规、行动策略等均局限于地方属地管理权限，没有交叉治理或相互干预的权限，难以激发协同动机、达成协同行动。 2.2 机制层面障碍 2.2.1 京津冀大气污染治理呈现明显的“运动式”特征 “运动式治理是一种以运动式的非常规手段来开展各种治理行动的常态化国家治理模式。”[3]运动式治理主要表现在两个方面：一是应对区域空气重度污染和大气污染突发事件的应急性协同治理；二是组织和承办某些大型活动期间的临时性协同治理。例如北京奥运会期间，为保障北京空气质量，北京、天津、河北、内蒙古、山西、山东等6省区市及有关部门共同制定了《第29届奥运会北京空气质量保障措施》，从多方面多层次协同行动，联合防治空气污染，取得积极成效，奥运会期间大气污染物排放量与2007年同比下降70％左右。但值得注意的是，这种运动式的治理仅仅是昙花一现，2009年相较于2008年奥运会同时段，
等的平均浓度均大幅度升高，NO的平均浓度更是升高了109％。“后奥运时期京津冀区域大气污染显著反弹，除受到一次排放前体物
的影响外，区域整体大气氧化性的提高也是一个重要原因。”[4]
