多年来，全国统筹一直是城镇职工基本养老保险制度改革面临的一个难点问题。中国共产党的十九大报告中提出了“尽快实现养老保险全国统筹”的要求。2018年未召开的中央经济工作会议进一步提出：“要深化社会保障制度改革，在加快省级统筹的基础上推进养老保险全国统筹。”如何落实这项要求，化解养老保险地区间不平衡的基本矛盾，是当前社保制度改革最重要的任务之一。 一、问题的提出与研究背景 全国统筹是基本养老保险制度运行的一个基本规则。按照国际经验，社保全国统筹指的是全国统一制度，统一的费率、待遇计发规则和经办管理。在“真正”的全国统筹方式下，社保基金是一个大的资金池，全国范围内大收大支，各地区间调度使用，以丰补亏。由于种种原因，中国城镇职工基本养老保险自20世纪90年代建立以来，一直处于低层级统筹水平。目前除了北京、上海、天津、陕西等少数省(市、区)实现了省级统收统支外，全国其他大部分省份基本上都停留在县(市)级的统筹水平，基金收支以上千个县(市)为基本单位，由省级单位进行调剂[1]。养老保险统筹层次低带来了诸多问题，包括各地之间社保基金收支失衡，财政负担畸轻畸重，制度碎片化，转移接续困难，劳动力流动障碍，乃至影响到地方经济竞争力和营商环境等因素，成为多年来社保制度改革难以逾越的一大顽疾。中国共产党的十九大以来，国家高度重视养老保险全国统筹问题。2018年，中央调剂制度的实施迈出了走向全国调剂的重要一步，2019年，伴随社会保险费征收管理体制的改革，社保降费已是大势所趋，在此背景下，推进全国统筹的任务更加紧迫。 统筹层次低是中国社保制度的一个特殊国情，多年来难以有效化解的原因是多方面的。对此，学界从诸多角度进行了深入分析。概括起来主要包括：(1)制度设计的先天不足。中国养老保险制度走的是渐进式改革道路，从20世纪90年代开始实行，允许地方试点探讨和发挥地方在征缴等方面的积极性，虽然多年来中央一直试图统一制度参数，但地方的路径依赖惯性难以改变，各地制度在政策上和管理上都呈现出碎片化的不一致特征[2-3]。(2)财政分灶体制下的地方利益冲突问题。在中央和地方财政“分灶”吃饭的体制下，当一个地方出现养老保险支出缺口时，中央、省、市、县级政府都要承担一定的财政补贴责任。这是提高统筹层次面临的一个基本难题，即养老保险将各级财政“裹挟”在内，统筹层次上升，兜底支付责任随之向上级政府转移。在这种情况下，中央为了防范地方的“道德风险”(少收多支)，不得不采取“连带性”的财政责任分摊机制[4]。相应地，各个地区之间在办理转入转出流动人员关系时，由于涉及统筹基金转移和最终支付退休者待遇的责任，也存在着利益冲突关系。(3)经办管理体制上的统一。各地区社保经办管理体系不一致，尤其是信息化建设碎片化，全国缺乏统一的社保信息管理网络，也制约了全国统筹层次的提高。 目前看，学界对于实行养老保险全国统筹的必要性并无异议，主要的分歧在于通过何种方式实现统筹。多年来一直有争论，可谓仁者见仁，智者见智。总结起来，主要有三类改革方案。 第一，在现行制度和政策不变的情况下，将养老保险事权上升，由中央政府层面实行大收大支，基金在全国范围内统一使用，逐步提高统筹层次，最终实现全国统筹。这是大部分实行现收现付制社会保险制度的国家所采取的做法，养老保险全国制度统一，管理统一，基金统一收支。这也是多年来，我国养老保险制度改革一直试图达到的目标，很多研究成果从打破地方利益冲突、财政分配机制上和统一经办管理体制等方面提出了改革建议，但正如实践中所看到的，这项改革一直收效甚微[5-6]。 第二，建立中央调剂制度，逐步向全国统筹过渡。由于传统提高统筹层次的做法难以取得实质性进展，调剂制度成为一种变通做法。在1997年基本养老保险制度推广之时，国家就提出了尽早实现养老保险基金省级统筹的目标。近20年来，大部分省份主要的改革成效是建立省级调剂制度，即从各地市抽取一定比例的基金用于全省各地区间的调剂，以盈补缺。严格地说，这并不是真正意义的省级统收统支制度。2018年7月，中央调剂制度开始实施，先从3%的缴费率比例做起，从各省保费收入抽取资金，逐步提高调剂比例，最终向全国统筹转轨。该做法与省级调剂金的做法类似，可以说是走向全国统筹的过渡性措施。部分学者主张采取调剂金的做法，在省级调剂的基础上逐步实现全国统筹；还有学者建议采取“中央基础养老金+地方调整养老金”的方式，厘清央地责任，建立全国统一的基础养老金和体现地方差异的地方养老金[7]。 第三，调整基本养老保险制度，通过制度的结构性改革实现全国统筹。从学理上分析，通过制度性改革实现全国统筹是一种较为彻底的改革方式。有学者指出，我国城镇职工基本养老保险制度统筹层次难以提高的症结在于“社会统筹+个人账户”式的“统账结合”模式，二者存在着激励不相容的矛盾。尤其是在企业缴纳费率为20%的社会统筹部分，参保激励不足，是造成统筹障碍的主要原因。对制度模式的改革，有学者提出了由国民基础养老金+个人账户的方式[8]。 根据以上分析，可以将上述三类方案简要概括为：传统体制下的渐进式改革(方案1)，中央调剂金办法下的过渡式改革(方案2)以及制度结构性改革模式下的激进式改革(方案3)。下文将比较3种方案的利弊，剖析其实现统筹的制约因素和可行性。
