转变政府职能是全面推进政府治理能力和治理体系现代化的关键环节，是贯穿行政管理体制改革的核心议题。持续推进简政放权、放管结合、优化服务改革(简称“放管服”改革)，是当前转变政府职能的总体要求和全面深化改革的重大实践。 近几年来，“放管服”改革在行政审批改革、投资审批改革、职业资格许可改革、权责清单制度改革、商事制度改革、执法与监管改革、“双创”改革、公共服务改革等领域全面铺开。任何改革都必然遭遇各种困难和阻力，特别是触及到政府及部门利益的“自我革命”，“壮士断腕”般的难度可想而知。当前，在“放管服”三个方面都存在不到位的问题，如在“放”的过程中对审批事项进行“打包”或者“拆分”处理，放小不放大，放虚不放实，避重就轻，重量轻质；“管”的领域存在着市场监管能力不足，监管缺失与过度监管并存；“服”的意识有待加强，政务服务、社会服务、公共服务能力不强。“放管服”改革亟待深化。2018年6月，李克强总理在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上再次强调，“放管服”改革是一场重塑政府和市场关系、“刀刃向内”的政府自身革命，也是近年来实现经济稳中向好的关键一招，必须坚持不懈向前推进。 党的十八大以来，政府绩效管理在行政管理中的重要性不断凸显，成为推动行政体制改革等工作的重要切入点。党的十八大报告提出，“创新行政管理方式，推进政府绩效管理”；党的十八届三中全会提出，“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”；党的十九大报告提出，“全面实施绩效管理”；党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中再次强调，要“严格绩效管理”。如何围绕“放管服”改革的逻辑脉络和本质要求，运用公共管理制度和政策，探索新的发展理念、制度安排和推进路径，发挥政府绩效管理在政府职能转变工作中的“助推器”和“指挥棒”作用，成为深化“放管服”改革的现实选择。 二、“放管服”改革的逻辑与重点：基于“战略—结构—绩效”范式的分析 “放管服”改革是由李克强总理于2015年5月12日在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上首次提出的。他指出，“当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即‘放、管、服’三管齐下”。此后，国务院出台3份专项规范性文件，国务院部门出台19份工作文件，历年政府工作报告都对此进行具体部署，据统计，这些“放管服”改革举措共涉及行政法规和部门规章600余份。①深入研究和理解“放管服”改革的内在逻辑，把握发展趋势和重点，有助于打造贯彻落实“放管服”改革的制度杠杆和政策工具，增强“放管服”改革的体制机制动力。 新公共管理改革，将市场机制引入的同时也带来了管理的分散化。面对日趋复杂的公共事务，治理碎片化困境愈发凸显。对此，传统公共组织的应对策略是继续完善科层制，理顺纵横之间的体制关系，纵向划细、横向整合，使得条块功能分明、职界功能放大。然而，作用效果并不明显。Perri(2002)认为，后公共管理时代政府面临的最大问题是联合性问题(joined-up problem)，需要反思传统的功能性组织(functional model)模式，以战略性、整体化治理对功能性组织进行革新。[1]20世纪60—70年代，美国学者钱德勒(Chandler)提出“结构跟随战略”的命题，[2]将战略(strategy)、结构(structure)和绩效(performance)三者关系作为企业管理的关键性要素。在此基础上，鲁梅尔特(Rumelt)提出“战略—结构—绩效”范式，[3]即将战略和组织结构的互动关系扩展到组织绩效层面。该范式在公共管理领域产生较大影响，逐渐形成战略定位奠基、机构改革跟随、绩效改进导向的实践线条，如通过推行民营化改革战略，将市场机制引入政府管理领域，重新界定政府边界和职能；政府组织结构和部门跟随战略调整而转变；最终实现机构人员精简和政府职能优化，降低行政成本。 我们认为，研究深化“放管服”改革的理论，可以借鉴“战略—结构—绩效”的分析框架，按照战略定位、结构变革、绩效改进三位一体、依次推进的逻辑，使各个改革要素相互联通、相互促进，以进一步提升改革的有效性(见图1)。 (一)战略定位：行政审批制度改革启动简政放权 中国改革开放40年，经济体制从计划经济转变为中国特色社会主义市场经济。为保障市场在经济资源配置中发挥决定性作用，相应地，行政管理体制也由之前的指令型、全能性向多元化、有限性转变。行政体制层面的战略性转变，具化为政府、市场和社会边界的定位，主要表现在“放管服”改革中“放”的维度，即简政放权，向下级政府放权、向市场放权、向社会放权，这也成为“放管服”改革初始阶段的重点。鉴于中国“纵向嵌入式治理”[4]的特点，即中央、国务院职能部门或省级政府等通过法律法规、战略规划、条例规章等形式，依托层级权威，纵向嵌入公共事务治理之中，“放管服”改革起步阶段的主要工作是，地方和部门对涉及的规章、规范性文件进行清理，陆续废止和修改相关规定。以中央各部门行政审批事项总数目变化为例，2002至2018年17年间，取消、下放和调整的行政审批事项共3701项(见图2)。
