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1994年分税制改革后，地方政府财政收支缺口扩大，促使土地作为生产要素的功能异化为土地财政这一新事物，并由此衍生金融功能，给地方政府带来正规税收之外的支出灵活性，间接推进工业化进程和以基础设施建设、公共服务体系构建以及城市间的互联互通为重点的城镇化进程。但是，地方政府非理性博弈以及财政支出对土地财政的过度依赖弱化了土地财政等制度安排的正面功能，导致资产泡沫堆积、交易成本增加、地方债务扩大。如果听之任之，很可能触发“明斯基时刻”，引发系统性金融风险。为了弱化土地财政的负面影响，强化其正面效应，需要规范完善地方政府的收支制度安排与支出行为。
图1 分税制改革后地方政府财政收支情况 注：财政收支缺口是指一般预算支出与一般预算收入的差额。 数据来源：财政部。 如果土地功能没有异化，地方政府就无法推动城市滚动开发，大规模城市基础设施、公共服务投资以及招商引资的优惠政策承诺将无法实现；中国制造业也会面临居高不下的用地成本，难以维持全球制造成本优势，工业化进程将因此受到极大阻碍。但是，在起到上述作用之外，地方政府非理性博弈以及财政支出对土地财政等制度安排的过度依赖加剧了资产泡沫、地方债务等问题，如果听之任之，很可能触发“明斯基时刻”，引发系统性金融风险，造成短期经济的异常波动，影响中长期经济增长的可持续性。为此，本文试图研究土地功能异化的制度背景、主要表现以及负面影响，并为更好发挥土地财政的正面功能提供对策。 一、土地功能异化的制度背景及主要表现 为了换取地方对分税制改革的支持，中央承诺将土地出让金划归地方政府管理，因此1994年起地方政府成为国有建设用地的唯一供应方，与之对应的是土地成为一项重要的地方政府资产。经过一系列特殊的土地制度安排，地方政府通过市场化手段出让国有土地，为城市建设筹措资金，形成土地财政，进一步衍化出金融功能。土地功能异化是改革开放特有的经济现象，有力推动了工业化、城镇化进程，离开土地财政等特殊的制度安排，就无法透视高速增长的中国经济。 (一)制度背景 整体来看，中国的土地制度走了一条不完全市场化改革的道路，市场化改革体现在土地有偿使用方式，而不完全体现在土地供给主体单一，两相结合使得地方政府通过市场化的出让方式最大化土地收益。 城镇土地使用权制度改革促成了土地价值的再发现。为了提高土地资源配置效率，纾解地方财政困难，1986年中央出台《中华人民共和国土地管理法》，国有建设用地制度从无偿划拨转为无偿划拨与有偿使用并存，随后开启土地市场化改革试点④。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(国务院令[1990]第55号)规定了土地使用权出让和转让细则，国有土地有偿使用制度进入实际执行层面。《划拨土地使用权管理暂行办法》(国家土地管理局令[1992]第1号)明确土地使用权获取方式包括出让、划拨、转让⑤。《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]第15号)规定有条件的地方政府可划出部分土地收益用于收购储备建设用地，由金融机构提供信贷支持。地方政府低价征收集体农地⑥、高价出售国有建设用地，形成城乡土地价格“剪刀差”，并且行政级别越低对土地的依赖程度越高[9]。 招拍挂出让加快了土地市场化进程。为了节约土地资源，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部令[2002]第11号)明确了招拍挂出让方式细则；2005年招拍挂出让方式在商服用地和住宅用地市场全面实施，国有土地使用权由价高者得，市场化的土地批租制度正式形成。另一方面，《协议出让国有土地使用权规定》(国土资源部令[2003]第21号)明确了工业用地以协议方式出让的细则；由于工业用地是买方市场，协议出让方式实质上是亏本出让，地方政府的收益来自企业达产后稳定的税收，以及人口集聚带来的土地储备增值。 土地的金融功能被土地收储、抵押担保制度放大。政府财政收入包括一般预算收入(以税收为主，非税收入为辅)、政府性基金收入(以土地出让金为主)、社会保障基金收入、国有资本经营收入等。整体上，政府性基金用途是刚性的⑦，加之市级、县级政府无法发行市政债券，因此全球金融危机爆发前地方政府仍然存在较大融资约束。2008年起为了应对经济下行压力，《土地储备管理办法》(国土资发[2007]第277号)规定土地储备按照市场价格评估，允许地方政府将土地储备用于抵押担保，大量注入土地储备的地方融资平台就是在这一阶段成立的⑧。地方政府充分利用在征地、卖地上的垄断权力，将土地储备作为抵押物，形成“借债、征地、投资”循环[10][10]，地方融资平台债务迅速扩大。
