严峻的人口老龄化和少子化形势，对日本的长期照护服务体系提出了挑战。失能失智老人长期照护需求与长期照护服务供给的不匹配状况，严重影响了日本老年人的生活质量、独立与尊严。为构建长期照护服务体系，日本政府未雨绸缪，于1989年起制定了一系列“黄金计划”，使得日本的长期照护服务体系日臻完善，为日后介护保险制度的顺利实施提供了重要的基础。“黄金计划”的出台，较好满足了老年人长期护理需求，并产生了良好的社会效益和经济效益。围绕日本“黄金计划”的产生、内容、特点及成效等问题进行分析，有利于了解其实施重点，对于我国构建长期照护服务体系具有借鉴意义。 一、“黄金计划”出台背景 日本是世界上老龄化程度最高的国家之一，对老年人的照料成为日本政府和大众重点关注的问题。随着人口出生率下降，医疗技术发展以及生活水平的显著提高，日本老龄化现象日益明显。1950年日本65岁以上的高龄人口还不到总人口的5%[1]，而到1970年日本就已步人老龄化社会[2]，到1994年高龄人口占总人口的比重超过了14%。截至2016年，日本65岁以上的高龄人口为3 461万，占总人口的27.3%，2060年，预计65岁以上的人口比重将达到39.9%，所以日本未来对看护照料需求剧增[3]。20世纪末，日本的劳动年龄人口还处于上升阶段，劳动人口占总人口的比例几乎与日本经济高速增长时期的人口比例处于同一水平。从日本社会的整体来看，暂时充足的劳动人口使得抚养负担较轻，缓解了人口老龄化可能给社会经济发展带来的供给端和需求端的负面影响。但从长远角度看，日本社会在人口年龄结构上的优越性将随着进入21世纪后老龄化的高速发展而逐渐消失，因此，20世纪末是日本长寿和福利社会积极进行社会各方面储备以及进行相关制度改革，从而实现平稳过渡的宝贵时机。 为应对人口老龄化的挑战，在1961年建立强制性国民医疗护理服务体系的基础上[4]，日本社会福利卫生部于1989年颁布《促进老年人健康与福利的10年规划战略》(即“黄金计划”，也称“旧黄金计划”)[5]，希望为脆弱的老年人提供居家照料服务，并为老年人的家庭成员提供帮助。尽管“黄金计划”明确了针对老年服务未来10年的发展目标(推进老年人在保健福利方面的公共基础设施的整顿、上门服务、福利设施等方面，包括增加照料机构和人员数量)，但对于即将成为世界上第一个超高龄社会的日本来说，为实现延长健康寿命和确保社会保障制度的可持续发展，亟待实施更有效的措施。1994年日本通过了“新黄金计划”[6]，把对机构服务的支持进一步扩大到对居家老年人甚至是独居老人的各种照料服务，其基本理念是以尊重使用者个人意向为基础，通过提供高品质的服务，支援老年人自立生活。“新黄金计划”最终目的是改善对失智老年人的照护，强化对独居失能老年人的照护服务。2000年长期介护保险制度开始实施，为了进一步加强老年人的社会福利政策，日本在1999年12月制定“21世纪黄金计划”[7]，该计划是前两部“黄金计划”的进一步深化，在促进老年人保健福利方面更具体和规范，是以长期护理保险制度为基础的“未来五年老年人健康和福利措施的方向”。 二、“黄金计划”主要内容及修订改进 (一)“黄金计划”主要内容 以1989年颁布的“旧黄金计划”为基础，以及此后的各次修订构成了日本长期照护体系的法律支撑和运行依据，各次修订均能体现日本社会每个时期对老年照护体系的完善，且各有侧重。 1.“旧黄金计划”主要内容。“旧黄金计划”将重点放在推进家庭福利事业10年规划，该规划指出，在2000年之前，日本全国将建成714个适合老年人居住的、生活舒适的高福利市町村，以实现短期护理、日间服务中心和家庭护理帮助中心在市町村的普及，主要目的是提高照护服务体系的可及性。其中，重点开展“无长期卧床老人”运动，普遍配置一个涵盖所有日本公民中风的信息系统，重在管理和监督。在人员配备方面，实现有计划地配置家庭护理帮助中心的保健护士等必要人员，预计实现家庭护理指导员达到2万人，家庭护理志愿者达到8万人的目标。在资金支持方面，建立700亿日元“长寿社会福利基金”，支援家庭福利和家庭医疗事业的发展，强化医疗和介护的合作，主要目标是养老院设置床位达25万张，老人保健服务机构设置床位达28万张，普通养老院可容纳10万人，70岁以上高龄者服务中心达400个，创造一个富有生气的“光明长寿社会机构”；同时设立支持长寿科学研究的基金会，从基本领域的预防法、治疗法的开发，到看护、护理领域甚至是社会科学领域，实施综合性长寿科学项目相关的研究。 2.“新黄金计划”主要内容。1994年通过的“新黄金计划”在继续推进“旧黄金计划”改革举措的基础之上，又强化地域老年人的地域护理服务、高龄者自立支援，以实现地域共生社会，在照护服务理念上进一步深化。在照护服务体系方面出台多样化措施，促进上门服务向综合性和网络化发展的同时，旨在通过普及健康福利服务信息支援系统等措施加强家庭护理中心的综合咨询和护理管理功能，实现包括假日在内的24小时应对帮助(流动型)的普及。为了提高资源共享能力，整顿带有生活支持功能的老年人住房，推动小型养老院等福利机构在城市地区的建设、灵活利用与国家医院和疗养院改组有关的土地和建筑物，鼓励政策性贷款和“银色住房”以实现“残疾人和老年人温馨生活的城镇建设”目标。在照护对象方面，更加关注老年痴呆疾病问题，促进知识的普及、启蒙。在服务主体供给方面，鼓励私营服务的灵活使用，使得服务供给趋于多样化和弹性化，放宽实施护理服务主体的相关规定，推动政府向优秀民营企业的项目外包，响应多元化和日益增长的老人护理服务需求，通过良性竞争促进高质量的长期护理服务的有效供应，进一步激活市场活力。此外，为了促进护理人员供给，以推动学生志愿者活动为基础，鼓励所有日本国民掌握护理实用知识和技能。
