中图分类号：F061.3 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2019)02-0117-10 以2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的出台为标志，我国开始了新一轮户籍制度改革。新一轮户籍制度改革的目标是在2020年之前实现1亿农业转移人口在城镇落户，将户籍人口城镇化率提高到45%。为实现这一目标所采取的主要举措是在全面放宽落户条件的基础上，依据城市规模的不同而实施差别化落户政策，即全面放开建制镇和小城市落户限制；有序放开中等城市落户限制；合理确定大城市落户条件；严格控制特大城市人口规模。随着城市人口规模的增大，与落户相关的合法稳定居住、合法稳定就业、参加社保年限和连续居住年限的要求也越来越高(邹一南，2017)。近两年来，国家又陆续出台了一系列政策文件，如《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》等。这些文件对按照城市规模实施的差别化落户政策进行了细化，提出对于吸纳农业转移人口落户数量较多的城市，在中央财政转移支付、中央预算内投资安排和建设用地增加规模上予以倾斜，还对允许实施积分落户政策城市的规模，以及不同规模城市落户所要求的社保年限等具体条件进行了规定，进一步强化了按照城市规模实施差别化落户的政策取向。 城市规模固然是制定农业转移人口落户政策的一个重要考虑因素，但它过于粗略简单，对中国城市体系和城市结构的复杂性考虑不够全面。在讨论户籍制度改革宏观战略层面的问题时，以城市规模作为方向性指导原则尚属合理，但在制定具体的差别化落户政策时，显然应在城市规模的基础上对城市类型做进一步细分。然而，现有的对差别化落户的研究基本上仍然遵循城市规模原则，并且按照城市规模原则实施的差别化落户政策在实践中已暴露出越来越多的问题。因此，我们亟需探索新的旨在推进差别化落户的城市类型划分方式。 二、文献回顾和政策评述 在对城市分类的基础上推进差别化落户，是户籍改革问题的研究共识，而城市规模是最为普遍的分类标准。蔡昉和都阳(2003)将中国的城市按规模分为三类，即小城镇、中等城市及一些大城市、北京上海等特大城市，其中小城镇户籍改革的模式为“最低条件、全面放开”，中等城市和一些大城市的改革模式为“取消限额、条件准入”，北京上海等特大城市的改革特点是“筑高门槛、开大城门”。在此基础上，王美艳和蔡防(2008)将中等城市和一些大城市进一步划分为沿海一般城市和内地一般城市，并根据每一类城市福利承诺的多寡、公共服务的筹资方式不同和户口含金量的高低来区分各类城市户籍改革的模式。这些研究对城市规模进行了粗略的分类，构成本轮户籍改革按规模不同推进差别化落户政策的学理基础。还有一些研究对影响户籍管制程度的城市规模因素进行了实证分析。汪立鑫等(2010)通过一个最优户籍政策模型，认为公共福利初始水平较低的中小城市，其户籍政策的自然走向是户籍门槛的不断降低直至消失，而公共福利初始水平较高的大城市其户籍政策的自然走向则是户籍门槛趋于提高并最终稳定在一个较高水平。邹一南和李爱民(2013)则通过地级市面板数据分析得出，规模小于200万的中小城市倾向于放开落户，而规模大于200万的城市倾向于加强户籍管制。这些研究为按规模分类推进差别化落户的政策提供了实证依据，但结论依然遵循“大城市严格管控落户，中小规模城市放开落户”的基本逻辑。侯力(2014)第一次对新一轮户籍改革按城市规模分类实施落户的政策提出质疑，认为该政策的导向与农业转移人口流向和分布的现实情况是相悖的，但他并没有给出新的分类思路。欧阳慧和邹一南(2017)根据城市落户压力的不同对城市进行新的分类，但仅从外来人口的来源判断城市的落户压力，可信度不足，且该研究并未提出分类后每类城市推进差别化落户的具体政策。 在实践层面，按城市规模分类推进落户的政策将会遇到许多问题。其一，特大城市采用相同的落户标准存在困难。同为特大城市，农民工的规模和结构有很大差别，例如同为特大城市的沈阳和广州，前者的农民工数量仅为后者的15%左右，落户难度显然不同；再如同为特大城市的成都和深圳，前者的跨省迁移农民工不及后者的20%，采取相同的落户原则也明显不符合实际。其二，规模较小城市的落户门槛低于规模较大城市落户门槛的要求不具有普遍适用性。一些规模较大的城市如哈尔滨、西安，其农民工数量并不多，而一些规模相对较小的城市如泉州、常州，农民工数量却很多，后者在放开落户方面的困难显然要大于前者。如果仅以人口规模达到大城市或特大城市标准就要求严控城镇户籍，而以常住人口数量只达到中小城市标准就要求放开落户，显然不符合实际。其三，规模相同而行政级别不同的城市采取同一种落户标准不符合实际。高行政级别的城市具有更强的资源再分配能力，落户的承受能力强，反之，低行政级别的城市对落户的承受能力弱，例如同为特大城市的广州和东莞，前者因行政级别高，资源再分配能力强而必然比后者更有能力为落户融资。 落户的核心在于非户籍人口落户的成本。在财政分权体制下，与户籍挂钩的各项公共支出主要是由人口流入地的城市政府负担，而各地财政预算中的公共支出是以户籍人口为基础安排的，对跨行政区域迁移而来的非户籍人口往往缺乏相应的财政安排，只能根据自身财力酌情处理。在人口跨区域转移相当普遍的情况下，城市公共服务的供给和需求必然存在错配，人口净流入城市面临着一定的财政溢出效应(傅勇，2010)。但是从另一个角度看，人口流入较多的城市往往是经济发达城市，或者是行政级别较高的城市，或者两者兼而有之。经济发达地区的城市自身具有较强的融资能力，使其在一定程度上具备更强的公共服务支出能力；行政级别较高的城市具有更强的社会资源再分配能力，能够利用城市之间地位的不平等从所在区划内的其他低级别城市那里汲取经济资源(Henderson，2003；王垚等，2015)，也能够利用中央政府的“偏爱”获得更大的财政支持力度(Ades & Glaeser，1995；Davis & Henderson，2003；才国伟等，2011)，从而可以在很大程度上承担非户籍人口落户所需的公共支出。 因此，同样作为大城市或特大城市，即使人口规模相同，所面对的非户籍人口落户压力和具备的公共服务供给能力是截然不同的。一方面，对于城市中不同迁移范围的非户籍人口，跨省迁移者对地方政府造成的公共支出溢出效应较大，省内跨市迁移者次之，而对于市内农业转移人口的落户，其产生的公共支出基本上是内部化的，溢出效应最小。另一方面，对于高行政级别的城市，其对资源的再分配能力更强，相当于形成了一种变相的转移支付，较之行政级别低的城市具有更强的吸纳非户籍人口落户的能力。鉴于此，本文将根据由经济发达程度和城市行政级别决定的资源获取方式，以及城市非户籍人口的主要迁移范围，将我国地级以上城市进行分类，并探讨针对性的非户籍人口落户实施路径，以弥补仅仅按照城市规模分类推进差别化落户政策的不足。
