机构改革是适应社会发展需要的一场深刻变革。政府机构作为行政职能的载体，行政职能必须通过政府机构来实现。因此，行政职能是政府机构设置的基本依据，机构改革必须着眼于行政职能的转变。行政职能又称为政府职能，是指行政机关在公共行政中所承担的职责和所具有的功能，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题[1]。行政职能的重点在于界定行政主体的行为范围，即确定行政主体的活动范围和行政任务。虽然本次机构改革涉及党政融合问题，但它不是主要的方面。故本文立足于行政职能的视角对当下机构改革进行理论上的回应与分析。 一、历次机构改革的简短回顾 1982年以来，中国先后进行了8次机构改革。总结历次机构改革之成败得失，对推进新一轮机构改革尤为重要。 以改革内容是否涉及行政职权的调整为标准，可以将改革划分为两个阶段。第一阶段，从1982年至1998年前。前两次改革属于粗放型的改革，只涉及机构与人员变化，主要是形式意义上的改革，具有治标不治本的特点，实质上没有涉及行政职能的整合与调整。1982年改革主要任务是采取有效措施，改变部门林立、机构臃肿、层次繁多等状况，大幅裁并机构，精简人员。1988年改革主要任务是根据政企分开和精简、统一、效能的原则，进一步转变职能，理顺关系，精简机构和人员，提高行政效率。改革后机构和人员得到了精简，但转变职能的力度有限。从总体上看，“多数部门的职能转变工作没有取得实质性进展，管理方式没有发生根本性变化”[2]。1993年改革的重点是转变政府职能，强调政企分开。经过改革，国务院机构得到了较大精简，政府与企业的关系开始理顺，但转变职能却未取得较好效果。因此，这个阶段的改革“政府仅仅注意到机构的撤、并、改和人员的裁减，没有注意到自身质量的升华和职能的调整”[3]。第二阶段，从1998年至今。在改革的过程中特别凸显政府职能，强调实行“四个分开”(即政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开)，重点关注政府职能的调整，“不再简单地把机构精简、人员裁撤作为机构改革成败的唯一标准”[4]。因此，这一阶段属于内涵型改革，“政府机构改革不仅仅是一个机构数量的变化，更主要的是政府职能的变化”[5]。后几次机构改革，每次改革都是对前面改革成果的深化，每次都有实质性进展。“政府职能的实质是处理或者界定政府与市场(企业)、政府与社会、政府与个人的关系，对三对关系的不同处理构成了不同的政府职能内涵。”[6]1998年改革，按照精简、统一、效能的原则，转变政府职能，实现政企分开，调整政府组织结构，实行精兵简政。“各部门的内设机构减少1/4，有100多项职能下放给地方政府、企业和社会，还有100多项职能在国务院各部门内进行转移、合并。”[7]2003年改革，适应加入世贸组织的需要，推动政府部门调整，转变行政职能。本次机构改革的重心不再是机构撤并，而是在前面改革的基础上进行行政管理体制的创新、政府职能的转变。2008年改革，主要围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，着力解决机构重叠、职责不清、政出多门等问题。2013年改革，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳定推进大部门制改革。2018年改革，适应国家治理现代化的需要，推进党和国家机构的全面改革，下文将具体展开论述。 从上述改革的历程不难发现，行政职能的调整由改革的次要地位日益上升至主要位置，转变政府职能的重要性得到提升。“政府职能转变经历了由单纯强调精简机构和人员，到提出转变政府职能，并加强行政法制建设的阶段，经历了逐步重视政府职能转变。”[8]因此，以往7次机构改革都是针对现实的不足，提出机构改革的主张，都是以问题为导向的，缺乏“一种一以贯之的内在逻辑”[9]。实际上，任何改革特别是重大的机构改革都应当有其自身的逻辑与规律。“没有理论的实践，是盲动的；没有实践的理论，是空洞的”[10]，正基于此，以往的改革总存在这样或那样的缺陷，比如机构改革缺乏全局思维，过于回避党政关系，机构改革主要在政府，党群关系基本不涉及。行政职能的定位尚需改进，“政府的经济职能仍然定位不准，政府向市场、向社会放权、分权仍然不到位”[11]。 二、本次机构改革的理论逻辑 “政府机构应根据其所要完成的任务和需要达到的目标进行组织，而不是在各部门间单纯划分权限、职责以使各部门处理同样的问题。”[12]从内在逻辑上讲，机构改革遵循着行政任务决定行政组织的原理，在厘清行政任务的基础上进行市场化、社会化、地方化等形式的简政放权，进而达到职能配置合理、机构设置科学的最佳状态。从这个意义上讲，这次改革回到了改革应有的逻辑上来。“原来的改革逻辑是先大后小，先中心后边缘，先解决政治体制问题(党政关系、党与法律的关系)，接着解决政府与市场和社会的问题(权力下放)，再解决政府本身的问题(机构改革)。”[13] (一)行政职能配置原理——以行政任务为中心，行政任务决定行政机关 1.明确行政任务。“就行政组织而言，其核心目标当然是实现行政任务。”[14]“行政任务一词，系德国用语，系强调行政机关所承办的业务的一个抽象化的描绘，从行政组织法律的文字表现而言，得称为职掌，自行政作用法而言，系针对该行政作用法中所称的职权加以抽象归纳而得的一种权能。从行政程序法中与我国行政组织法的用语而言，系指管辖。国内另一个常见的翻译用词，为行政职能。”[15]通俗地讲，是指行政主体依据法规范所承担或者以合法方式执行的所有事务[16]。循此思路，理顺行政机关的任务尤为必要。这是因为，“行政组织本身非目的，而系服膺于其任务，而任务具有时代性，随时代而有不同……总之，任务决定组织，亦即‘任务—组织’之间必须具有匹配性”[17]。故明确行政任务当为首选，然行政任务的范围具有开放性。
