一、问题的提出 自家庭承包责任制以来，尽管土地承包权归农户，但土地所有权仍归集体，这种集体产权形态，因与西方产权理论相去甚远而被一些研究者视作“产权怪胎”[1]。事实上，就如何认识土地集体所有权这一模糊产权，学界始终存在争论。不仅如此，近年来，政策界也出现了两种有内在张力的政策目标。一方面，土地确权等政策不断通过承包关系的固化来强化农户的土地权益，弱化村集体对土地的调控权；另一方面，中央也日益重视农村集体经济的发展，多次强调壮大集体经济，使村集体有能力提供基本的公共品，以促进村民自治，而村集体的土地权利恰是其获取收入的重要经济基础，从这个角度看，村集体的土地权利又应当加强。政策之间的张力本身也体现了农村土地制度的复杂性。农村土地具有多重属性，既是生产要素，又是社会财富再分配的承载主体，同时还具有社会保障的功能[2]，土地制度的设计和变动将产生深远影响，有必要加强与之相关的理论研究。 2016年，习近平主席在谈到农村改革的底线时强调，“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了”[3]；2016年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中，也强调要“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位”。对土地集体所有制的探讨，可以在村庄层面进行直接考察。村集体的土地权利，最直观的体现是“发包权”，而土地调整正是村集体行使发包权的一种重要形式。不过，近年来，从土地二轮延包时强调的“土地承包关系三十年不变”到土地确权，以及“三权分置”的改革，都试图强化农民的土地权益，维持更稳定的地权关系，集体土地所有权有被弱化的趋势，土地调整的空间也不断被压缩。即便如此，不少地区仍有自发的土地调整实践。有研究者在2010-2012年对中国东、中、西部26省的抽样调查发现，土地调整的比例高达45%以上[4]。关于土地调整和土地集体所有权问题，学界已经积累了不少研究，主要从以下三个方面展开。 第一，从产权配置角度进行的研究，主要围绕土地集体所有权问题展开。有研究者从新古典经济学的产权理论出发，强调产权越清晰，则土地使用效率越高[5]。也有研究者从社会学角度，从“模糊产权”的角度提出“关系产权”，强调“产权是一束关系”，以区分经济学强调的“产权是一束权利”，以此解释“关系产权”在中国转型经济中所发挥的作用[6]。在此基础上，后来的研究者提出“关系地权”，强调农村集体地权是高度嵌入在社会关系中的，产权主体在土地上的收益不是仅靠产权明晰就能实现，而与各主体的社会资本、社会关系密切相关[7]。还有研究者进一步提出“阶层地权”的框架，指出产权不仅是权利界定或权利实践问题，而且是一个阶层竞争关系问题[8]。可以看到，关于“集体所有权”这一“模糊产权”的认知，一直存在争论。 第二，关于土地调整对农业生产效率的影响研究。这类研究与上述关于产权问题的研究高度相关，也始终存在争论。反对土地调整的一方认为，频繁的土地调整影响了地权的稳定，降低了农户的投资意愿，从而损害了农业生产率[9-10]。支持方则强调，土地调整对土地投资没有太大影响；不仅中国如此，在土地稳定性较低的非洲，农户的大规模投资也丝毫不受影响[11-12]。 第三，关于土地调整的社会功能研究。这类研究不仅仅将土地调整视作一个农业经济学问题，而从政治学、社会学角度切入，强调土地调整的社会保障、社会控制功能[13-14]，以及土地调整在村庄治理和村庄公共服务、公共品供给中的作用[15]。 已有研究在土地调整和土地集体所有权方面已经进行了多方面的研究，有助于从不同层面理解农村土地制度，其中有关“关系地权”的研究尤其具有启发性。土地集体所有制本身绝不仅仅是一种经济制度安排，更嵌入在村庄社会和村庄政治中。不过，已有关于“关系地权”的论述多偏向于讨论土地上的“人与人之间的关系”，而较少讨论“人与集体之间的关系”。集体不是个体的简单叠加，也不是村两委意志，而应是具有能动性的政治主体。基于笔者2017、2018年在山东省不同县区的调研，本文试图通过考察土地调整的政治逻辑，重新思考集体这一政治概念，并在此基础上重新理解土地集体所有制。第二部分将分析土地调整的现实需求和功能，以理解土地调整实践何以在民间有如此强的自发性。不过，尽管村民对土地调整有需求，但土地调整并非在所有村庄都能实现，它需要村集体的动员能力。因此，第三部分将以成功调整了土地的村庄为例，考察土地调整背后的政治逻辑，尤其是土地调整中村民如何被动员起来参与村庄政治，以考察个人如何与“集体”建立关系。重新理解“集体”，有助于理解集体的土地权利和土地集体所有权。 二、土地调整的现实需求与功能 自家庭承包责任制以来，农村土地在制度设计上实行了所有权和承包权的分离，所有权归集体，承包权归农户。此后，国家陆续出台政策，希望稳定土地承包关系。1984年，中共中央《关于一九八四年农村工作的通知》中提到“大稳定，小调整”的原则，即在延长承包期之前，群众有调整土地要求的，可以由集体统一调整。1987年，贵州省湄潭县首创“增人不增地、减人不减地”的制度，该制度得到中央认可并逐步向全国推广。1993年中央一号文件中再次强调，“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”，且明确提出在原定的土地承包期到期后，再延长三十年不变。1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》强调，“承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定”，仅允许在有限的条件下进行“小调整”。此后，2002年颁布的《农村土地承包法》以及2007年颁布的《物权法》中再次强调，承包期内，发包方不得调整承包地，并进一步严格了“小调整”的条件。2008年，中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出对农村土地承包经营权进行确权，此后的中央一号文件也多次强调确权颁证的重要性和紧迫性，土地承包关系进一步被固化。
