中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1009-3176(2019)02-004-(10) 财政事权与支出责任划分改革，是党的十八届三中全会提出的作为国家治理现代化基础的财政改革的三大内容之一。2016年8月，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49号。以下简称《指导意见》)，在指出“省以下财政事权和支出责任划分不尽规范”的同时，要求各省区结合自身情况，“加快省以下财政事权和支出责任划分”改革的探索。目前，各省区的改革已次第展开，但从我国经济社会改革与发展进程以及目前改革的实际情况看，这一改革的目标达成，与整个国家的改革进程和区域经济社会发展中的诸多因素息息相关，因而改革必定是一个不断调适而逐步深入的过程，不可能一蹴而就。为此，需要深入认识省以下财政事权与支出责任划分存在问题的原因，认清当前改革面临的挑战等问题，才能以正确的改革战略和方式，推动改革不断走向深入，最终达成改革的目标。 一、省以下财政事权与支出责任划分存在问题的原因 我国省以下财政事权与支出责任划分存在问题的原因何在？对这一问题的回答直接关系到整个改革的方向与内容，因而这是推进改革首先需要把握的问题。 财政事权与支出责任相匹配，是现代政府职能有效运行的基本保证。财政事权即政府事权。所谓政府事权，是指“一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”，政府事权是政府职能在政府管理过程中的表现，其运行的物质基础是财政资金，因而在财政运行中通常将政府事权表述为财政事权。支出责任是“政府履行财政事权的支出义务和保障”①。在现代政府管理中，政府职能在规定的领域内表现为一类事项和一件事情，同时在管理过程中表现为对公共事务管理的决策权、执行权、管制和监督权，因而政府职能实际上是通过政府事权在不同层级和不同的部门之间配置来实现的。因此，财政事权与支出责任划分，就是在对不同层级和不同部门的事权进行划分的基础上配以相应的财力，政府事权与支出责任相匹配，就是一级政府在履行其责任和职能时有必需的财力支撑。 无须讳言，当前我国省以下政府事权与支出责任划分的现状不完全符合这一政府管理运行中事权与财力相匹配的要求。对于我国“省以下财政事权和支出责任划分不尽规范”的主要表征，目前比较一致的看法，认为主要是政府事权划分不明晰、政府事权不合理、政府间事权与支出责任不相适应、政府间财力与支出责任不够匹配、政府间转移支付制度不够完善等。[1]那么，是何原因导致这些情况的出现？我国改革开放40年来，改革的目标就是建成以中国特色社会主义市场经济为核心的现代化强国。就此而论，当前我国省以下政府事权与支出责任划分存在问题，根本上是在经济和社会转型过程中，在社会主义市场经济体制基本确立的条件下，政府管理体制改革滞后。具体言之，这一改革滞后对省以下财政事权与支出责任相匹配的影响，最主要来自以下两个方面： 1.1994年建立分税制财政体制改革存在着不足，制约了省以下政府事权与支出责任相匹配的可能 财政体制是政府管理体制的基本构成部分，也是整个管理体制的基础。现代财政构建和运行所要解决的基本问题，一是国家与私人的基本经济关系，二是中央与地方的关系，而在宪法和相关法律对前者进行了基本的规范后，后者通常是一个国家财政运行中的主要问题。1993年，我国展开了建立社会主义市场经济体制的改革。1994年1月1日起，为了解决以往所实施的财政包干制所造成的不利于社会主义市场经济体制建立的问题，即税收调节功能弱化从而影响统一市场的形成和产业结构优化，国家财力偏于分散，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力等，开始在全国推行分税制改革，构建新的财政体制。显然，我国推行分税制的主要目的，就是要根据市场经济的要求，在尽可能科学地划分中央与地方事权与支出责任的基础上，构建社会主义市场经济条件下合理的中央与地方关系。 如何构建社会主义市场经济体制下合理的中央与地方关系？我国选取了建立分税制财政体制来回应改革需求。分税制是现代市场经济国家普遍推行的一种财政管理模式，它是指国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财力相统一的原则，结合税种的特征，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以转移支付制度的财政体制。如此，分税制总体逻辑地包括四个方面的内容：一是中央与地方的事权和支出划分；二是中央与地方的收入划分；三是政府间财政转移支付制度；四是预算编制与资金调度。回顾1994年之际我国建立分税制的改革，不难发现在现代分税制构成的四个基本方面都有涉及。这其中最突出的成果，是通过国税和地税设立及相应分配比例的规定，以及配之以政府间财政转移支付制度和资金调度，确立了新的中央与地方收入划分的财权分配方式和运行机制。这一结果无疑促进了统一市场的形成和经济结构的调整，同时也明显地提高了中央财政的收入，增强了中央政府的宏观调控能力。据统计，分税制改革后，中央财政收入在全国财政总收入的比例一直呈上升趋势，至今基本稳定在50%左右。[2] 但值得注意的是，虽然在分税制改革的纲领性文件《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]85号)中，中央与地方事权和支出责任划分被列为推行分税制改革的目标之一，并在该文件的第三节“分税制财政管理体制的具体内容”中给出了中央与地方的事权与支出责任的划分，但由于当时考虑更多的是通过财政收入的层级配置来增强中央政府的调控能力，而没有更为全面地根据社会主义市场经济体制建设的要求，来首先重新思考界定各级政府的事权与支出范围，从而没有选择遵循先确定事权，然后核定财力，再进行税收调整的改革路径，使这一实际上是整个分税制改革的基础性改革目标并没有真正落实。这样，“在事权即支出责任的分配上则沿袭多于革新”，即除了国防、外交以及援外支出责任完全由中央承担、城市维护和建设经费完全由地方承担外，其余各项支出依然是按照行政级别归属予以划分的。在现实中，1994年所确立的这一分税制总体格局尤其是政府事权与支出责任划分至党的十八大之际没有做任何重大的修改，从而这一改革中的不足，从根本上导致了省以下政府事权与支出责任划分不合理的格局。
