党的十九届三中全会指出：“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。”这一论断不仅明确了机构改革对于现代国家建设的重要意义，也提示我们要从现代国家建设的高度来把握机构改革的方向和目标。如果不能准确地理解现代国家建设的要旨，而是将机构改革理解为行政组织的精简、撤并或重组，着眼于改革中的流程问题和技术问题而不关注结构性的问题，就难以真正把握机构改革的革命性意义。本文尝试从现代国家建设的核心议题入手，通过梳理中国现代国家建设的变迁逻辑和界定其基本维度，提供一种审视机构改革的拓展性视角，以使我们能够更好地把握机构改革的历史进程、内在逻辑与未来趋势。 现代国家建设的核心议题：寻求有为有限的政府 何谓国家？何谓现代国家？不管人们怎样定义，国家在根本上总是一种以暴力(Power)为后盾的政治秩序。①没有暴力，就不成其为国家，波齐(Gianfranco Poggi)援引伯杰(Peter Berger)的话说：“即使在现代民主社会的文明外表下，最终的控制形式还是暴力。没有警察力量或类似的强权力量，国家就不可能存在。”②但暴力无法自证，否则就会陷入“人对人像狼”的战争状态，因而没有哪一个国家能够单凭暴力就可以长久存在。为了长治久安，无论是传统国家还是现代国家，都需要依赖于某种合法性的辩护，区别在于两者的理论基础炯然有异：传统国家强调“君权神授”，将国家暴力的合法性安顿在天命或神意上；现代国家则以社会契约论为理论基础，彰显“主权在民”，以此对政治秩序加以正当化辩护。 社会契约论虽然只是一种理论假说，但其意义怎么强调都不为过。在传统的君权神授论破产之后，社会契约论所蕴含的平等、自由、理性的理念，为国家暴力的合法性提供了一种容易被社会理解和接受的世俗化理据。作为垄断性暴力的合法拥有者，国家是掠夺之手和扶助之手的合体。暴力可以为善，可以向恶，当暴力为善时，国家就是扶助之手；若暴力不受约束，国家就容易沦为掠夺之手。社会契约论的信奉者们认为国家是对个人自由与权利的维护和保障，而非对它们的限制和剥夺。因而，从传统国家到现代国家，一个非常显著的变化，就是国家权力的使用由君主的任意变成人民的同意，这使得国家的掠夺之手渐趋收缩、隐蔽，掠夺方式日益规范，而扶助之手渐趋扩张、显著，扶助的领域日益广泛。要言之，在现代社会，人们既希望国家能够展现其作为扶助之手的力量，又希望能够有效地限制其掠夺之手。 现代国家建设的悖论由此凸显出来：国家必须拥有强大的权力才能保障社会秩序和提供公共产品，但国家的强权对公众的财产、自由乃至生命安全都构成巨大的威胁。虽然学术界对现代国家建设的理解见仁见智，但如何既限制国家的掠夺之手又发挥国家作为扶助之手的作用，始终是现代国家建设研究中的核心议题。 马基雅维里(Niccolò Machiavelli)最早开启了现代国家探索的大门。③面对一个四分五裂的意大利，马氏意识到统治者的软弱无能是荒谬和危险的，国家的长治久安需要某种具有绝对支配性的力量。④他深感统治者权能的大小对于国家命运的决定性影响，因而主张由一位具有智慧、勇气和决断力的君主来领导国家。只要君主是强有力的，人民的安定就能得到保障。⑤霍布斯(Thomas Hobbes)也同样意识到国家权力的重要性，认为国家必须拥有至高无上的权威，否则就无法消除各种割据状态，无法确保人民的安全和幸福。因此，整个国家应由一位最高政治权威或主权者垄断政治权力；政府的实质在于拥有最高权力，⑥“所谓契约、代议和责任等观念，除非以主权权力为后盾，否则便毫无意义可言”。⑦ 马基雅维里和霍布斯关心的是如何建立一个权力集中的强大政府，如果权力过于分散和软弱，政府就无法有效地履行其职责。洛克(John Locke)则担心政府过于强大会侵害人民的自由，他虽然认可国家暴力的“必然性”，但明确提出要限制国家权力以防其侵害公民权益，国家的权力“在最大范围内，以社会的公众福利为限”，⑧如果超出了这个界限，人民就有权予以反抗。洛克寄希望于以一种“宪政化”即权力分立的方式来限制国家权力这一“必要的恶”。⑨孟德斯鸠(Baron de Montesquieu)发展了洛克的分权思想，提出立法权、行政权和司法权应该相互独立、互相制衡。⑩要言之，洛克等人对国家权力分权制衡的宪政设计，旨在解决如何有效地约束和规范国家权力这个关键问题。 自洛克和孟德斯鸠之后，如何打造一个“宪政化”的“利维坦”便成为现代国家建设绕不开的话题。作为现代国家建设的主体，政府在现代国家政治体系中居于中心地位，(11)因而，现代国家建设的核心议题，便被置换成如何塑造一个“有为”且“有限”的政府。一个有为的政府，才能伸出扶助之手，给人民带来更多福祉；一个有限的政府，才能有效地发挥市场和社会的作用。“有为”指向国家能力，“有限”指向国家权力的结构性配置。国家能力是一个整体性概念，是指国家为实现其目标而有效地采取并促进集体性行动的能力，涵盖又超越了政府的行政和技术能力，它还包涵了在政治家与普通公民之间建立起灵活性、规则及约束机制，从而使之能依循公共利益而行动的深层制度性安排。(12)现代国家的结构性基础是政府系统、市场系统和社会系统的分化，因而，国家权力的结构性配置问题就是如何合理划分政府、市场与社会之间的权力和责任的问题，如何优化资源配置方式，让政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会，构成现代国家建设的一项基本任务。(13)
