我国领导干部体制改革40年的回顾与新时代改革前瞻

      党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在“治理体系现代化”与“治理能力现代化”之间，有一个关键的公约变量，那就是“治理主体现代化”，它既是治理体系现代化的有机组成部分，同时又是治理能力现代化的有机载体和主要体现。治理主体的现代化，主要体现为执政党领导的现代化、政府治理的现代化和国家治理的现代化。[1]其内涵必然包含执政党的党员领导干部、党和政府机构的公务员以及维系民主政治运行的各种参与力量，主要是包含人民民主专政的人民。其中，党和政府中的领导干部是其中最核心的中坚力量。研究治理主体现代化，最关键的是研究党员领导干部的现代化，研究我国公务员制度的现代化和公务员能力的现代化，更要研究党的组织路线的现代化，研究我国的政治体制改革和行政体制改革。本文从治理主体现代化的视角入手，主要考察改革开放40年来我国领导干部体制的改革变迁，并在此基础上探讨进入中国特色社会主义建设新时代背景和治理现代化目标下我国领导干部体制改革的基本任务和主要方向。

      一、我国领导干部体制改革的40年回顾

      伴随着我国经济体制改革的深入发展，我国政治体制及行政体制改革也经历了改革开放的40年。对这40年的历程，学者们根据不同的划分标准、不同的时间阶段及任务特征，有不同的时期和阶段的划分。其中有一种比较典型的是“四个阶段划分法”。如《人民论坛》上发表的《40年政治体制改革的发展脉络》一文就把中国政治体制改革划分为四个阶段：1978年至1989年的起步阶段，重在重建；1989年至2002年的调整推进阶段，重在稳定；2002年至2012年渐进发展阶段，重在和谐；2012年至今的是深化发展阶段，重在全面。[2]这种以主要政治事件为主，兼顾领导人变更为标志的划分法有一定道理。我国领导干部体制作为政治体制改革和行政体制改革的一个重要组成部分，回顾其发展历程也大致可以划分为如下四个阶段：

      1.领导干部体制改革的起步阶段：废除领导干部终身制，实行干部队伍“四化”

      这个阶段的主要时间是以党的十一届三中全会为起点，一直到1989年改革遇到风险为止。与以拨乱反正、恢复重建、改革开放为主要内容的政治体制改革相适应，该阶段的领导干部体制改革主要内容是落实干部路线和方针政策，废除领导干部终身制，实行干部队伍“四化”。

      1978年12月，党的十一届三中全会确立了实事求是的思想路线和以经济建设为中心的政治路线。思想路线和政治路线的实现，要靠组织路线来保证，全面系统地解决党内高度集中的领导体制就成为关系全局的战略问题。邓小平同志于1980年8月在政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的讲话，提出切实改革并完善党和国家的领导制度，保证党和国家政治生活的民主化，成为中国政治体制改革的纲领性文献，开启了政治体制改革的序幕。1982年12月，五届人大第五次会议通过了《中华人民共和国宪法》，规定国家、全国人大、国务院领导人连续任职不得超过两届，标志着党的干部离退休制度初步建立，废除了领导干部职务终身制，妥善解决了干部队伍严重老化问题。

      2.领导干部体制改革的调整推进阶段：公务员制度的确立和推行

      1989年后，我国在政治体制改革方面进一步到了一个调整推进的稳定时期，一直到2002年党的十六大。这个阶段的基本任务是以经济建设为中心，政治体制改革方面重在稳定。在党和国家领导干部体制改革方面，则主要推行和完善我国的公务员制度。

      我国公务员制度是对传统干部人事制度的改革与发展。1987年，在党的十三大上，中共中央正式提出建立国家公务员制度的要求：“进行干部人事制度的改革，就是要对‘国家干部’进行合理分解，改革集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。”“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度。”1988年3月七届全国人大一次会议通过的机构改革决定中，新组建了国家人事部。该部门的组建标志我国国家公务员制度开始向实施阶段过渡。1989年开始在国务院6个部门和全国2个城市进行公务员制度的试点工作。考试录用制度、亲属回避制度、人事考核制度、人员培训制度等单项制度的实践在全国范围内试行并取得明显的效果。1993年国务院发布《国家公务员暂行条例》，在各级国家行政机关中建立和推行公务员制度，这标志着我国公务员制度的初步建立。1993年11月《国家公务员制度实施方案》出台，到1997年底，我国公务员制度入轨工作基本完成。2000年6月党中央颁发《深化干部人事制度改革纲要》(以下简称《纲要》)，在这一《纲要》的指导下，2002年7月，党中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》，对干部选拔任用工作的重要原则和基本程序作出明确的规定，干部人事管理向着科学化、民主化和法治化迈出关键的一步。