住房改革的历程与逻辑 早在1949年8月中国共产党就公开承诺：“人民政府将来是一定要修筑多量的城市房屋来解决市民的住宅问题的。”①因此，中国政府从20世纪50年代起，就致力于为中国城市居民提供近似免费的住宅。令人始料不及的是，1949年，中国城市人均住房面积4.5平方米，而到1978年，中国城市居民的人均住房面积反而下降到3.3平方米，直至1982年，即中国政府成立33年以后，人均住房面积才恢复到1949年的人均居住水平。②城市住房状况非常紧张、严重，“三分之一的城市人口无房或缺房”③。无房导致“五难”，即“烧饭吃饭难、休息睡觉难、全家团聚难、夫妻生活难、孩子复习功课难”④。 1978年9月，谷牧在城市住宅建设会议上指出，城市住宅问题已经“到了非解决不可的程度了”，“如果任其继续下去，将会严重脱离群众，那就不仅是一个生活问题，而成为一个政治问题了”。⑤1979年11月，邓小平在中央副部长以上干部会上把住房紧张问题列为急迫解决的重要民生问题。⑥1978年3月6日，国务院在北京召开了新中国成立以来的第三次城市工作会议，制定了《关于加强城市建设工作的意见》，决定加速住宅建设。9月，国家建委召开了全国历史上首次城市住宅建设会议。9月9日，李先念在国务院务虚会上强调：“特别要加快职工住宅的建设。”⑦华国锋也多次强调要改善城乡人民居住条件。中央提出若干原则：一是“好事要做，又要量力而行”；二是“必须充分发挥国家、地方、企业和个人四个方面的积极性，把路子走宽”⑧；三是“要坚持艰苦奋斗、勤俭建国的方针，反对铺张浪费，反对盲目追求高标准，力求做到少花钱、多办事”⑨。 由于城市人口绝对数增加、政府缺乏科学的城市发展规划以及对城市住宅投资的忽略，中国出现了前所未有的住房危机。针对日益加重的住房危机，中国政府进行了一系列改革，其改革的主导逻辑就是“市场化”，改革的思路是“摸着石头过河”“走一步，看一步”“看中学”⑩，并将中国城镇住房改革的目标定位为：减缓短缺，将公房私有化和商品化，以实现住房资源的市场配置最终取代住房资源的行政配置(11)。 “住房”主要是一种地方、历史现象，受制于当地经济、社会发展水平。因此，住房改革过程中的“地方性”特征就特别明显，这意味着在中国很难找到两个城市有完全相同的住房政策，甚至在同一个城市也很难找到两个单位采用完全相同的住房政策。由此，学术界对中国住房制度的阶段划分观点也不一致。(1)四段论。(12)有学者定义1978～1993年为“以出售公房为主要内容的住房商品化”的探索阶段，1994～2000年为“以权力下放为特征的住房商品化”的全面推进阶段，2000～2015年为“以价格调控为主要内容”的住房市场建设阶段，2016年以后属于“回归住房的基本功能”的房地产市场规范发展阶段。(2)七段论。(13)第一个阶段：中华人民共和国成立前(1912～1949年)，住房是完全意义上的商品。第二阶段：1949～1977年，以社会主义实物福利方式配置住房资源。第三阶段：1978～1993年，以住房商品化为导向的实验阶段，实行公房提租、发补贴和出售住房试点。第四阶段：1994～1998年，正式确定停止实物分房，实行保障房和商品房相结合的市场化方式。第五阶段：1999～2006年，住房市场化加速并达到极高水平的阶段。第六阶段：2007年至今，注意到住房市场忽略了中低收入者，开始加强住房保障制度建设。中央政府制定了一系列住房保障政策，如扩大廉租房覆盖范围，廉租房与公租房合并，将经济适用房重新面向中低收入家庭，推出限价商品房、自住型商品房、共有产权住房等销售型保障房，以及公租房等，来解决夹心层的住房问题，开始将城市常住外来人口和新就业人群作为住房保障的对象。第七阶段：2010年至今，希望建立房地产市场长效机制。 还有学者认为住房制度改革是“四个轮子”推动的。“第一个轮子”是变实物分配为货币分配的制度。“第二个轮子”是住房供应体制的变革，即由单位供应发展到通过房地产市场供应，并且针对不同收入家庭采取性质不同的有排斥性的供给办法。例如，将廉租房供应给低收入家庭，将经济适用房供应给中等收入家庭，将商品房供应给中等级以上收入家庭。“第三个轮子”是建立交易市场，不仅针对一手的商品房交易，更是针对二手房和租赁市场的交易。“第四个轮子”是为房地产而设置的金融服务。(14) 1978年至2002年：实物型福利住房的货币化。住房价值因其所处位置不同而差异巨大，因此住房的货币化异常复杂。为了破解上述难题，中国政府围绕两条主线开展改革：一条是住房实物提供与配置，另一条则是推出差异性的住房政策。 规定不同层次的城市居民居住不同类别的住房。从20世纪80年代早期住房改革推动到2002年这段时间设置的住房种类大致有以下7种。(1)解困房。解困房以成本价或低于成本价出售或出租给住房特别拥挤的居民或与父母住在一起的城市新婚夫妇。(2)安置房。对应着因为城市发展而需要搬迁的居民。(15)(3)公房。各城市政府房管部门掌握少量公房，配置给少数有城市户口的居民。(4)单位福利房。这类住房只提供给本单位有工作档案的正式职工(干部或工人)，员工只向单位交纳象征性租金，住房产权实行全民所有(单位代管)。这类住房被要求1998年年底停止，不过直到2000年以后的一段不太短的时间内，单位福利分房现象仍然存在。(5)安居房。安居工程的主要任务是：从1995年到2000年，用5年时间在原有住房规模的基础上，新增1.5亿平方米住房，用于解决中低收入家庭的住房困难问题，逐步建立具有社会保障性质的住房供应体系。安居工程直接以成本价向城镇中低收入的无房户、危房户和住房困难户出售。在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户。(6)完全市场型的商品房。对应着较好工作的高收入者，他们是干部、管理人员、个体户以及商人，他们管理或拥有自己的企业，住房配置逻辑是市场规则。(7)康居房。建设部1999年正式实施国家康居示范工程，到2002年年底全国有50多个此类工程，涉及20多个省区市，主要分布在经济发达地区。国家康居示范工程要求在住宅建设中更多运用新技术、新材料、新设备、新工艺，达到健康居住的效果，在全国起到示范作用。(16)
