1978年12月18日，党的十一届三中全会的胜利召开，开启了中国改革开放的历史新时期，实现了党和国家工作重心从以阶级斗争为纲向以经济建设为中心的战略转移。改革开放是一场总体性社会变革，从来都不是单一的，而是牵一发而动全身。正如改革开放的总设计师邓小平所言：“改革是全面的改革，包括经济体制改革，政治体制改革和相应的其他各个领域的改革。”①回首40年的沧桑巨变，促动这场伟大改革的因素，表面上看似乎是经济因素，但实际上，更为深层次的原因是社会因素②。正是当时的“民生之乏”与“稳定之困”，促使这场改革发生了。可以说，社会治理变革一直和改革开放同行，并构成了认识中国改革的关键性线索之一。40年来，我国不仅经济建设取得举世瞩目的成就，而且在社会治理方面也取得了重大进展，逐步探索和走出了一条中国特色社会主义社会治理之路。 一、40年社会治理变革的基本历程 40年来，中国社会治理形态发生深刻变革，逐步实现了从“社会管控”到“社会经营”再到“社会管理”最后到“社会治理”，从“包办社会”到“经营社会”再到“管理社会”最后到“治理社会”的多重共进的变革历程。总体来看，主要经历了四个阶段： (一)第一阶段：社会治理的“管控”阶段(1978—1992)。这是以双轨制为核心特征的改革启动阶段。经济体制改革所引发的社会利益分化，促成了中国社会治理的最初孕育和发端。这一阶段社会治理改革的主要内容包括：一是建立新型基层社会治理模式。随着人民公社制和单位制的逐步瓦解，以村民委员会和居民委员会为代表的基层群众自治制度诞生。1982年《宪法》对基层群众自治进行了明确规定，奠定了其坚实的宪法根基。1987年《村民委员会组织法(试行)》和1989年《城市居民委员会组织法》的颁布实施，则将其进一步纳入制度化、规范化、法制化的运行轨道，也为基层社会治理开辟了新路径。二是建立民间组织双重管理体制。从1978年到1988年，是我国民间组织“野性生长”的十年。1988年，民政部设立“社会团体管理司”，专门负责社会团体的登记管理。这标志着我国对民间组织的发展开始进行规范和管理。随后，1988年《基金会管理办法》、1989年《外国商会管理暂行规定》、1989年《社会团体登记管理条例》颁布实施，由此形成和确立了民间组织登记管理部门与业务主管单位的双重管理体制。三是建立基本的人口调控和管理制度。1982年，党的十二大将“计划生育”确定为基本国策，同年12月写入宪法。1985年，《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》颁布，开始对流动人口实施暂住证管理；同年，《居民身份证条例》颁布，全国开始实施居民身份证制度。四是确立社会治安综合治理基本方针。面对改革开放初期，我国刑事犯罪，尤其是大中城市青少年违法犯罪猛增的严峻形势，中央提出争取社会治安根本好转必须实行全面综合治理。由此，社会治安综合治理战略方针正式确立。1991年2月，《中共中央国务院关于加强社会治安综合治理的决定》颁布，中央社会治安综合治理委员会随之成立，并将“属地管理”和“一票否决制”作为社会治安综合治理的重要原则。五是“社会发展”被纳入国家发展战略。1982年，《国民经济和社会发展第六个五年计划》颁布，自此，从“六五计划”起，专门增加“社会发展”的内容，并采用“国民经济和社会发展计划(规划)”。这表明党和国家的最高领导层开始重视社会领域的改革发展③。总体来看，这一阶段社会治理变革的主要特征包括：一是缺乏自身独立形态。改革之后，“经济”首先作为一个独立领域从国家分化出来，“社会”仍然含混于政治、经济之中，社会治理则淹没于国家治理之中。虽然缺乏相应的概念话语，但社会治理实践是客观存在的，且具有零散性、局部性，还没有构成一个系统的整体。二是从属于经济建设。经济改革始终占据中心地位和优先地位，社会领域的建设、改革和发展都服从和服务于经济恢复和经济建设。社会治理作为一个整体尚没有被纳入改革的重点领域，只是对部分与经济改革关系密切的社会治理机制进行局部性调整。三是行政化色彩较浓。由于计划经济体制仍占据支配地位，单位制的基础虽有所松动，但并不影响其对整个社会体系的有效管控。这一阶段的社会治理仍具有较强的单位属性，体现为行政体制下的社会管控，政社分开的目标并未有效实现。四是带有较强计划体制痕迹。这一阶段社会治理制度的设计，因应计划经济体制的框架调整，具有较强的城乡二元分割性和社会管制特征，并对后续的中国社会治理改革创新产生了至为深远的影响。 (二)第二阶段：社会治理的“经营”阶段(1992—2002)。1992年，邓小平发表“南方谈话”和党的十四大胜利召开，开启了中国改革开放和现代化建设的新阶段。在构建社会主义市场经济体制的背景下，随着经济改革的深入推进，社会治理领域的改革创新也相继展开。这一阶段社会治理改革的主要内容包括：第一，探索建立“社区制”。从“单位人”向“社会人”的转变，社会领域涌现的新事务、新现象、新问题，迫切需要创新城市基层治理体制。通过开展社区服务和社区建设，探索建立以社区制为核心的城市基层治理体制。1999年民政部印发《全国社区建设实验区工作方案》，首次明确提出“社区自治、议行分设”原则，探索社区内议事层与执行层分开的社区建设组织体制。第二，建立民间组织分类管理体制。1998年，在国务院机构改革中，民政部社会团体管理局更名为“民间组织管理局”。随后，新修订的《社会团体登记管理条例》和新制定的《民办非企业单位登记管理暂行条例》发布实施，新增了“民办非企业单位”，分化出了“基金会”，再加上“社会团体”，由此民间组织类型实现从“一元”向“多元”转变，为其分类管理奠定基础。第三，确立公共服务市场化改革导向。随着市场经济改革的日益深入，市场化的原则成为这一阶段改革的主导原则，并逐渐渗透到经济社会各领域。参照经济体制改革模式，教育、医疗、住房等公共服务领域，出现明显的市场化、产业化倾向。第四，“社会管理”成为政府基本职能。党的十四大之后，加快转变政府职能成为一项迫切任务。1993年，提出强化社会管理职能部门；1994年，首次召开全国社会发展工作会议，讨论制定《1996—2010全国社会发展纲要》；1998年，提出“社会管理”是政府基本职能，建设服务型政府。虽然这一阶段政府的社会管理职能开始提出，但是经济职能在整个时期仍占据绝对主导地位，经济职能与社会职能之间处于一种相对失衡的状态。这一阶段社会治理改革的主要特征包括四个方面：一是凸显市场化原则。“市场原则”成为整个社会的支配性逻辑，不仅出现“政府公司化”倾向，而且社会领域被全面渗透，也导致了“上学难”、“看病贵”、“住房难”等民生问题。在这一阶段的中后期，随着市场原则对社会领域的过度渗透，社会的反向性自我保护运动也开始日益显现④。由此，传统的社会管控模式日益松动和瓦解，与市场经济体制相适应的社会治理体系亟待建构。二是强调GDP主义导向。在发展主义意识形态的影响下，经济建设占据中心支配地位，社会治理作为经济建设的配套工程，主要是为了服务于国有企业改革，其突出表现就是社会保障和社会福利的剥离和外移。三是重视法制建设。强调一手抓建设，一手抓法制。市场经济本质上是法治经济。随着依法治国基本方略的确立，国家各项事业被纳入法制化运行轨道，社会治理领域也推进了相关立法，比如《劳动法》(1994)、《老年人权益保护法》(1996)、《城市居民最低生活保障条例》(1999)、《住房公积金管理条例》(1999)等，以及《村民委员会组织法》(1998)正式实施、《社会团体登记管理条例》(1998)重新修订。四是仍缺乏独立自主形态。市场经济的迅猛发展，导致了市场社会的形成，“社会”作为一个自主结构要素仍亟待催生。不过，在利益主体日益多元化的背景下，社会治理结构也随之出现分化，社会治理重心逐步下移，社会治理问题日渐获得较多探讨，但尚未确立自身的政治权威性。
