国家监察制度的演进，有着外部因素和内在变量。内在诸多变量中，有两组变量对监察制度演进具有重大影响。一是监察机关的本质属性，即监察机关的政治属性与法治属性的趋同性对监察制度演进的影响；二是监察机关的基本职能，即监督职能与调查职能的均衡性对监察制度演进的影响。 一、政治属性与法治属性的趋同化对监察制度演进的影响 在历史制度主义学者眼中，制度是嵌入政体或政治经济组织中的正式或非正式的规则，探讨监察制度的演进路径不能脱离中国现行政治体制和政治生态。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，这一最高政治原则决定了执政党通过《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)①赋予国家监察机关在维护中国共产党执政安全中的特殊功能，正如2015年11月，王岐山在会见基辛格时说的，“我们将与时俱进，探索党长期执政条件下强化党内监督和对国家机器监督的有效途径”②。毋庸置疑，现行国家监察制度的建立，是强化执政党对权力机关、法律机关和行政机关等国家机关实施有效监督的重要途径，这也就是为什么说监察体制改革是“事关全局的重大政治体制改革”。这一功能定位决定了监察机关首先是政治机关，政治属性必然成为监察机关的第一位和最重要的属性。从《监察法》和监察实践综合考量，监察机关的政治属性主要体现在以下几方面： 第一，从功能看，监察机关是政权维护机关。“坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，维护党中央权威和集中统一领导”是监察机关的根本使命。元世祖忽必烈曾精辟地指出御史台的功能，“中书省是我的左手，枢密院是我的右手，御史台是我用来医治左右两手的。”[1]御史台的地位，与“总政务”的中书省、“秉兵柄”的枢密院，并立为中央三大重要机关之一。不可否认，从党的历史看，分裂党，危及党执政安全的隐患来自于党内，来自于高层，周永康、郭伯雄、徐才厚、苏荣、令计划、孙政才等腐败案件充分说明了这一点。今天，共产党领导人民当家做主取得执政地位，维护党的执政安全，清除政治隐患，也就是维护人民政权的稳定和权威，因此，这当然成为监察机关的首要任务。 第二，监察制度是党领导下建构的政治制度。监察机关的决策方式与组织原则、机构设置与人员选任、职权行使与工作方式等，均凸显政治机关的组织特征。如党的纪委与国家监委合署办公；除中央外，纪委书记兼监委主任；坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定和少数服从多数的组织原则；监委委务会与纪委常委会议合并召开；监委不设党组，根据党管干部原则，研究干部人事问题需以纪委常委会名义进行等。 第三，监察机关的政治属性决定了监察官员政治伦理要求的特殊性。监察官员与中国古代监察官和境外监察官有着较大差异，中国古代“御史弹事，自今以后，不须取大夫同署”、“御史台所欲弹事，不须先进状”[2]监察御史个人独立行使监察权，成为中国古代监察机关的重要特征，故依法纠弹，正直敢言也就自然成为监察官首要政治伦理，“择人臣中朴茂纯直，能安贫守节、不附权倖，慷慨论事者”[3]为御史。香港廉政公署对监察人员的专业守则是“坚守诚信和公平原则。尊重任何人的合法权益，不偏不惧、大公无私执行职务，绝对依法办事”，法治和中立是其政治伦理的核心要旨。丹麦议会监察专员由议会选举产生，但在履行职责时独立于议会，强调监察专员的独立性和忠于宪法。《监察法》第五十六条规定：“监察人员必须模范遵守宪法和法律，忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密”。党中央尤为强调监察人员“忠诚、善政和为民”等政德要求。一般而言，忠诚、善政和为民三者之间并不矛盾，特殊情况下产生不一致时，“对党忠诚”与“在重大原则性问题上必须与党中央保持一致”则成为监察官员的首要伦理标准。 监察机关政治属性的内涵是极为丰富的，但实事求是地说，从《监察法》本身看，我们并未看到政治属性的明显烙印，政治属性的制度化内容更多地源自于中央纪委、国家监委等权威机构的一些释义和监察实践中形成的非正式制度。正因如此，监察机关政治属性的张力和弹性是巨大的，为其政治权能的扩展提供了条件，同时也带来了一定的不确定性风险。形象地说，监察机关的内在属性犹如硬币的两面，一面刻的是政治机关，另一面刻的是法治机关。国家监委是国家最高监察机关，所承担的监督、调查和处置等多重职责，决定了政治属性绝不是监察机关的唯一属性。政治属性是管大局、把方向的，它是贯穿于监察活动全过程的基本原则和行动指南。政治属性的作用主要体现在以下几方面：一是对《监察法》的立法、释法进行指导；二是政治原则与法治原则冲突时的解决原则；三是监察权与其他政治性权力进行结构性调整的依据原则等。监察机关的政治属性辐射范围应有明确边界，实践中，能否直接运用政治属性作为办理具体案件的依据，是《监察法》实施中的重大理论问题和实践难题。由于政治属性的抽象性和模糊性，决定了不能直接运用政治属性延伸出来的政治价值和意识形态理念作为办理监察案件的直接标准和依据，这一点与《纪律处分条例》是有差异的。但是当政治属性与法治属性基本一致，二者没有矛盾性冲突时，可以运用政治属性作为监督执纪和案件办理的指导思想和遵循原则。如运用“监督执纪四种形态”是《纪律处分条例》赋予党的纪律检察机关的职责和工作方式，它与《监察法》第五条“惩戒与教育相结合，宽严相济”的基本原则相一致的，在监察实践中，可以参照“监督执纪四种形态”的标准，开展监察活动。
