中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1003-2878(2018)11-0033-13 一、导言 财政制度是国家基本制度。可以用两个逻辑递进的事实，来说明作为“庶政之母”的财政对于中国国家制度的重要性。第一，有别于西方国家“三权”分立的政治结构，我国的政治体制是立法至上。自建国以来的《中华人民共和国宪法》规定，作为立法机构的全国人民代表大会是我国最高权力机关。第二，在中国现行的法律体系之中，作为约束立法的“众法之法”的《中华人民共和国立法法》第八条规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”、“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”等事项只能制定法律。《立法法》第八条第六款和第九款所提“只能制定法律”，强调了财税制度立法的强制性而非可选性，这是“税收法定”原则的重要体现。①同时，第九条将财政制度与经济制度并列，意味着财政制度远非经济制度所能涵盖。这也是财政从经济领域向国家治理领域“扩围”的重要法律依据。② 这两个递进的逻辑，说明中国的政治制度服从立法至上原则，而财税制度又必须立法(从而实现广义上的“税收法定”)。对于中国这样一个处在结构快速转型、重大制度改革关键期和经济快速发展的国家来说，研究财政制度和财政制度改革，有比一般的三权分立政体或经济结构稳定的发达国家更重要的意义。 除了财政制度的法理重要性之外，作为全面深化改革和全面依法治国的重要内容，财政制度对于中国改革与发展的实践重要性也必须关注。在很大程度上，中国经济改革的历史基本上就是一部财政改革史，每一步的经济体制改革都伴随财政体制改革。基于“财税体制四十年来一直在改革”这样一个重要事实，一个对研究中国财税体制改革的历史、经验和理论同样重要的问题就是：正在推进的全面深化改革和现代财政制度建设，与20世纪80年代或1994年轮的财税体制改革究竟有何不同？这些改革之间是有一以贯之的逻辑，还是应对经济危机或财政危机的临时举措？如果有这样一个内在一致的逻辑，这个逻辑又是什么？ 本文以国家能力为核心，从中国宏观税负演进的典型事实出发，把改革开放以来的财政制度改革③分为“退”“进”“治”三个阶段。通过分析每个阶段的财政数据和财政改革的时代性，进而研究了改革开放以来财政制度改革在增强国家能力上的一致性和连续性。从文献角度看，本文首次系统分析了改革开放四十年来中国财政制度改革逻辑演进的基本规律。学者强调了新时代国家治理下财政制度改革目标和现代财政制度的阶段性、时代性和创新性(段炳德，2016；高培勇，2014，2018；吕冰洋，2018；刘晓路，2017)，但对财政制度改革逻辑的一致性和连续性重视不够。其次，从国家能力的视角分析了党的十八大以来的国家治理和改革措施，把新时代的高质量发展等重塑市场主体和现代财政制度建设等重塑财政能力的改革措施，置于国家能力框架之下。 二、财政能力、国家能力和国家能力体系 国家能力原本是一个政治学概念，但影响已经远远超出了政治学，政治学家、社会学家和历史学家对国家能力进行了深入研究。斯考切波(Skocpol，1982)从国家的逻辑和利益独立于统治集团利益和社会全体成员利益的角度，④把“国家能力”一词归结为国家“贯彻、实现自己目标和意志的能力”(黄清吉，2007)。更直接的说，国家能力就是政府实现既定政策目标的能力(Dincecco，2017)。米格代尔(Migdal，2001)认为国家能力要透过社会(社会中的国家)来实现，福山(Fukuyama，2004，2011)进一步把国家能力引申为国家制度能力，认为国家建构和国家能力的增强就是“新政府机构的创建和现有政府机构的加强”，也包括某项新国家功能的出现(Acemoglu等，2016)。 政治学并没有形成像经济学一样的新古典代表性行为人框架，政治思想论述散落在不同时代政治学家和思想家的对话呼应式论述中。政治学界对国家能力理论也没有完全形成共识。经济学家对关于国家能力的理论研究大多采用了制衡性思路，即以司法能力或者立法至上来制约政府通过财税从经济中无节制的抽取。例如，Besley和Persson(2011)的国家能力指标只包括财政能力和司法能力，二者之间是互补性关系。⑤Dincecco(2017)认为财政集权是政府控制被管理者的主要手段，也是建立有效政权的必要条件。⑥从分类的角度，米格代尔(Migdal，2001)把国家能力分为渗入社会能力、调节社会关系能力、从社会中提取资源和配置与运用资源能力四部分。王绍光和胡鞍钢(1993)把国家能力分为国家的汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力。王绍光(2014)进一步把“基础性国家能力”划分为国家的强制能力、汲取能力、濡化能力、认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力和吸纳与整合能力八个部分。 尽管理论不完全统一，但从任何国家能力理论学派出发，作为国家从社会中获取财政资源的基本能力，财政抽取能力始终是国家能力体系中总体国家能力的基础。增强财政能力是国家建构的首要问题，也是其他国家能力得以实施的前提条件(王绍光，2002)。而司法能力及其对应的全面依法治国，是对于国家能力的延伸，或者在财政抽取能力既定的情况下继续强化国家能力的改革措施。毕竟国家抽取的税收可以用于很多用途，例如转移性支出、公共品和国家能力投资，不同用途对于国家能力的提升效应不同。从这个意义上，财政是国家治理的基础，财政能力则是国家能力的基础，也是实证刻画国家能力的首要指标。从一般意义上看，作为国家能力基础的财政能力总是与经济发展程度密切相关的。贫穷国家的重要特征是征不到税，卡尔多(Kaldor，1963)认为政府通过提取公共收入来促进经济发展的角色“无论怎么强调都不过分”。而税收与国家发展的关键问题是“一个政府如何才能把税收占GDP的比重从10％提高到40％？”(Besley和Persson，2013，2014)。从中国改革的思路和历程看，考虑到财税体制匹配市场基础的出发点是增强财政抽取能力，而国家治理的出发点也是增强国家(治理)能力，尤其表现为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。这样就可以把从分税制开始的财政能力增强和新时代国家治理所对应的国家治理能力改善(结合中国的改革实践，后文把国家治理能力分为司法能力、发展能力和安全能力)，统一为不同阶段和不同步骤下增进中国国家能力的序列改革，用统一的国家能力体系来加以分析。
