近年来，随着“推进国家治理体系和治理能力现代化”战略目标的不断深入践行，中国政府治理模式改革开始进入深水区。总体来看，最近的改革越来越强调各级政府行为要全面向“依法依规”的法治和规则导向转变，如：十八届三中全会强调“建设法治政府和服务型政府”；十八届四中全会提出“依法全面履行政府职能”、“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”；十九大报告强调“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。与这一改革战略相配套，中央政府还推出了一系列措施，从全面实施规范及公开透明的预算制度、清理规范府收支挂钩、强化对行政权力的制约和监督等层面着手，推动行政系统运行进一步从注重绩效导向①、行政自由裁量权层层下放②和在财政、经济领域实施强激励③的治理模式向注重过程规范性、强化内部控制机制和政府收支脱钩的弱激励④治理模式转变。 上述改革的实质是逐步推动行政体系运作机制向建立在法理权威基础上的现代科层制转变。⑤尽管学术界和政策部门对这一转变的意义都颇具共识，转型实践却挑战重重。即使是在司法、审判等最强调规则和程序导向的改革领域，尽管国家一再强调取消批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等考核指标，但实践中这些绩效主义的指标仍在深度影响基层司法机构运行，导致一些情境下规则让位于考核压力。⑥尤其需要引起注意的是，近年来国内一些走在治理转型前沿的城市开始探索上收基层政府的经济职能，使街道办事处等基层政府机构全面围绕公共服务、公共管理和公共安全治理目标在依法依规的科层化轨道上运行，这些改革在取得重大成效的同时也遇到了政府内部治理模式转变的深层挑战。⑦上述挑战和瓶颈在不同领域的反复浮现，意味着学术界不仅要在宏观理念层次探讨当前政府改革的方向，还需要在中观层次考察政府治理模式转型背后的深层组织学问题。 近年来，国内学界已有不少研究从历史轨迹和现实维度出发讨论了政府治理模式转型涉及的深层问题。周雪光引申韦伯支配社会学理论将中国传统历史脉络中的政府治理体系看作是君主专断权力之下的国家支配模式构成部分，而新中国建国后的相当长时间里这种治理模式则与卡里斯玛权威相辅相成，并在最近的转型中面临着如何在路径依赖的影响下与法理权威相嵌合的难题。⑧冯仕政追溯了建国以来国家运动的形成与变异，发现当下政府治理在卡里斯玛合法性和常规化进程的双重影响下，在国家运动与常规治理两种模式间周期性徘徊。⑨这些研究都超越了将韦伯笔下科层制简单照搬用于理解中国政府组织模式的传统做法，揭示了中国政府组织和运行的独特性，并基于此讨论转型难题。在此基础上，周黎安引入企业治理中关于发包制和雇佣制的视角，经一定转换和发展提出了解释中国政府治理模式的新分析概念——“行政发包制”，认为这一概念更适合解释当前中国政府治理模式，进而提出当前政府改革的核心挑战是如何从行政发包制向立基于法理权威之上的现代科层制转变。⑩这些发现都从组织学维度增进了我们对当前治理模式转型艰巨性的认识。 本文将在上述研究的基础上延展讨论，从不同治理模式所依存的经济社会环境和组织条件着眼，深入展现行政发包制向现代科层制转变所需的复杂支持机制，并结合当前渐进式治理转型的改革案例来讨论政府改革遇到的现实难题，在此基础上提出一些未来改革的战略思考。 二、治理模式转型的组织学分析 我们将循着前沿研究的线索，依次讨论三个基本问题：首先，深入梳理行政发包制与科层制迥然相异的运行条件，进而理解中国国家治理中行政发包制广为盛行的深层原因；其次，对行政发包制运行带来的深层问题以及现代情境下向科层制转型的趋势作出分析；第三，从中观组织学维度讨论转型挑战之根源。 (一)行政发包制与科层制的运行条件 行政发包制与科层制都是维系大一统国家政府体系运行的组织机制，两者都强调层级制权威体系和一定的专业化治理能力，但彼此在运作的制度形态上又有清晰的差异，如：在行政权的分配上，科层制更强调法律、行政章程等规则的主导位置，而行政发包制则强调下级承包者在服从自上而下的权威条件下享有较大自由裁量权；在经济激励方面，科层制更强调支配者集中占有经营手段并依预算支付下级机构所需(11)，这些与行政发包制下承包方拥有剩余索取权和面临强激励迥然不同；在内部控制上，科层制更强调非人格化的规则导向，行政发包制则强调结果导向的、人格化的控制机制。(12)这些差异又进一步导致了两者在制度精神上的分途，即：科层制注重职务忠诚义务(Amtstreuepflicht)和行政技术精准性(13)；行政发包制则强化承包方围绕整体发包任务“守土有责”的无限权责工作伦理。 在复杂的制度实践中，科层制与行政发包制赖以运作的条件各不相同。总体而言，科层制对经济、社会条件的要求较为苛刻——作为一种伴生于大众民主制(Massendemokratie)的文官组织机制，其对一国的货币经济与财政条件、行政事务质与量的扩展、行政技术的进步(事本主义工作伦理)，尤其是社会差异的“齐平化”都有很高要求。(14)有时候，科层制的快速发展还与政治结构中反特殊利益集团的独特安排密切相关，如：美国科层制在19世纪后期的快速发展与政治结构试图控制特殊利益集团影响，降低大公司影响力密切相关。(15)此外，作为一种强调可计算技术治理能力的组织机制，科层制的运行与现代理性化进程的加速和资本主义经营手段的发展也有着难以分割的内在关联。 与科层制相比，行政发包制有效运行主要有赖于以下两点：首先，存在大一统、权力向上集中的多层级行政等级体系。在此体系中，发包方拥有正式权威和剩余控制权，可以依靠行政等级体系逐层发包。就此而言，行政发包制与典型的封建政治以及较为纯粹的直接民主体制都难以兼容：前者由于“封土而治”的权力结构而无法把不同层级纳入到“一统”且相互衔接的行政发包体系；后者则由于自下而上的制约过多而使得发包方据有的权威不足。其次，存在着超越规则的行为协调体系。由于行政发包制弱化过程管理，对规则约束和精确的行政技术总体要求不高，因此就需要其他的路径来保持行政治理体系内不同层级间、不同发包地域间的协调，使每个发包单位的自由裁量空间与总体治理秩序之间形成某种水平的均衡与一致。这种路径通常表现为超越明文规则体系的观念秩序或政治影响力，在漫长的历史演进中，这些路径包括宗法道统、意识形态等。一旦这些观念秩序形成，其就可以通过建立类比、赋予事物同一性以及加载道德与政治内涵的方式形成抽象的最低限度行为协调体系(16)，以使跨越辽阔疆域的行政发包体系在缺乏精确规则主导的情况下仍能保持一定协调性。(17)
