省际流域横向生态保护补偿机制，是生态保护补偿机制中的重要形态。它是建立在政府合作基础上，以中央部门进行指导监督，协调流域上下游之间、水生态环境的破坏者和受益者之间经济环境利益关系的制度安排。在我国，基于利益相关者的复杂关系，有效的省际流域横向生态保护补偿机制并未形成[1]。2011年，新安江流域启动了全国首个省际流域横向生态保护补偿试点，随后，其他省市积极开展了相关实践，截至到目前，除了新安江流域外，目前我国在九州江、东江、汀江—韩江、滦河等流域开展了试点。在这些试点实践中，当地主要以河流的省界断面水质水量为补偿标准，由中央政府、流域上下游政府三方共同出资设立专项基金进行补偿，该实践以省级政府之间签订平等的补偿协议为形式，中央政府引导监督涉补偿协议的签订和实施，以此来保证流域横向生态补偿平稳运行[2]。以新安江、九州江、东江等为代表的省际流域横向生态保护补偿具有鲜明的特色：它兼具区域政府之间的平等自愿要素和中央政府引导监督进行试点的强制要素，同时是以跨省的省际河流为载体，这种独有的生态保护补偿方式为我国生态保护补偿的实践发展和理论探索提供了有效素材。本文在分析省际流域横向生态保护补偿实践探索基础上，试图对以合作为基础的省际流域横向生态保护补偿面临的现实困境进行总结，进而针对现实困境提出完善的建议。 一、省际流域横向生态保护补偿的实践探索 (一)省际流域横向生态保护补偿之规范现状 近年来，我国积极探索地区间的横向水生态保护补偿，实现了从原来的政策推动到现在法律规制的转变。在中国生态保护补偿起源于森林地区。国家环保总局于二十世纪底意识到，生态保护补偿对保护我国生态环境和协调区域环境经济利益具有重要意义，于是从国家层面多领域全方面探索，生态保护补偿相关的术语不断出现在各类政策文件中。2008年，生态补偿从政策向法律层面推进，水污染防治法首次规定了水生态保护补偿制度。2013年，《全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“要推动地区间建立横向生态保护补偿制度”。2014年，水利部在深化水利制度改革的文件中对流域横向生态补偿机制做出了明确规定，文件指出要充分发挥生态保护补偿中的协商机制，协调上下游之间的利益关系。2016年12月，财政部、环保部、发改委、水利部联合出台《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，流域之间横向生态补偿机制开始在全国范围内推广建立，并得到了国家的认可。通过对生态保护补偿机制的学术史梳理和国家层面政策规章分析可以发现，我国并没有在国家层面上对流域横向生态保护补偿进行清晰的法律规定，关于省际流域横向水生态保护补偿的规定主要通过政策来推动，而且仅有一部专门性规范性文件进行规范，该文件效力低，仅对流域横向生态保护补偿的指导思想、基本原则、工作目标、补偿内容(补偿标准、基准、方式)、保障措施和组织机构作出了较为宽泛的规定。 地方也并没有发现存在规定省际流域横向生态保护补偿的地方法规规章，各地大多通过签订协议的形式对流域横向生态保护补偿进行规范，各地大多规定“上游补偿下游”的补偿模式，并将“交接断面水质指标超过水质控制目标”作为生态补偿责任的构成要件[3]。2011年9月，财政部和环保部印发《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，标志着我国省际流域横向生态补偿机制的开端。经过新安江试点经验的积累，其他各省积极开展跨省流域横向生态保护补偿的试点，截至2018年，我国共在新安江、九州江、东江、滦河、汀江—韩江等五大流域开展了试点，值得一提的是，2016年12月，安徽省政府和浙江省再次达成共识，准备开展新安江流域(第二轮)生态保护补偿试点。通过对各省开展流域横向生态补偿的实践举措发现，各省主要通过签订平等主体之间的补偿协议(合同)的方式来开展补偿实践，协议中则主要规定了展开流域横向生态保护补偿的指导思想、基本原则、补偿资金总数、补偿资金用途、补偿水质监测考核标准、补偿方式等。
(二)省际流域横向生态保护补偿之实践探索 我国积极开展了地区间的横向生态保护补偿，其主要具有以下特点： 从补偿地域来看，省际流域横向生态保护补偿主要涉及河北、浙江、安徽、广东、福建、江西、广西、天津等八大省市，广东省在探索横向生态保护的实践中参与度最高，其和临界的广西、江西和福建都建立了良好的补偿关系。除此之外，在补偿地域上主要是由经济发达地区补向欠发达地区，例如：广东—广西、浙江—安徽、天津—河北等等。同时，发现各省市流域横向生态补偿的实践探索程度不同，存在差异化，浙江—安徽两省在新安江流域已经开始了第二轮试点，而其他省份还是处于第一轮试点的程度。通过在国家指导下由经济发达地区和欠发达地区签订横向生态保护补偿协议，实现地区间生态资源的优化配置。 从补偿类型上看，当前的省际流域横向生态保护补偿主要是流域上下游省份之间在中央政府牵头下实施的横向转移支付，以最新的引滦入津水环境补偿为例，河北和天津通过签订协议共同出资设立水环境生态补偿专项基金，即一共6亿元，补偿期限是3年，每年两省政府都出资1亿元，以河北和天津交界的河流2个断面的水质为考核标准，上游河北提供水质达到或者优于基本标准的，由天津市所有资金全部补偿给河北，劣于基本标准或者在上游河北省出现重大水污染事故的，则天津不再拨付资金给河北。中央则针对河北省的保护环境的行为予以奖励，奖励3亿元，这种在中央政府牵头下实施的横向转移支付成为了解决跨区域生态失衡的重要经验，并且拓展到了全国，截至2017年底，我国目前共有5条河流建立了跨省流域生态保护补偿，他们分别是浙江与安徽、广东与广西、广东与福建、广东与江西、天津和河北五个省份，并取得了积极进展。
