户籍制度改革的边际落户效应

       我国正在经历世界上有史以来最大规模的农民向市民转移过程[1]，城镇化率实现了赶超全球平均水平的巨大成就，同时也面临发展质量不高的严峻挑战。2014年，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间的鸿沟达到历史峰值的18.9个百分点，高达2亿多人的进城农民没有市民身份，仍处于“半城市化”状态[2]，不享受相应的社会福利。户籍身份已成为社会阶层分化和割裂的象征，导致城镇内部二元结构矛盾日益激化。

       在此背景下，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》应运而生，开启了以人的城镇化为核心的新一轮城镇化进程。国务院先后出台一系列政策推动1亿人的非户籍人口在城市落户，深化户籍制度改革。虽然部分研究认为户籍制度是阻碍农民工市民化的决定性因素[3][4]，但当前各地普遍面临农户不愿落户、城市不愿接纳外来农业转移人口“两个积极性不高”的突出问题[5]，以降低落户条件为主的户籍制度改革真的长期有效吗?这是一个不容回避的核心问题。基于此，通过对户籍制度改革的边际落户效应研究，有助于揭示当前户籍制度改革中存在的问题，并为我国缩小户籍人口与常住人口城镇化率差距、提高城镇化质量提供政策参考。

       一、2014年后我国户籍制度改革的新进展

       《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》出台后，中央政府先后印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》等文件；国家发展改革委制定了行动方案，明确年度重点任务[6]，公安部、国土部等相关部门也出台了配套政策文件[7][8]；各级地方政府积极落实，为提高户籍制度改革的落户效应积累了许多成功经验。

       (一)中央户籍制度改革的新动向

       1.持续改进户口迁移政策。除全面落实《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中对不同规模城市的落户条件外，后续发布的户籍制度改革文件首先进一步放松了落户的前置条件。如，建制镇和小城市落户不再要求有稳定就业，大城市落户条件中对参加城镇社会保险的年限要求不得超过5年，中等城市不得超过3年，除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。其次，进一步突出城市分类指导。不再仅根据城市常住人口规模大小提出不同的落户限制，还考虑城市综合承载能力和户籍人口城镇化率，要求城市综合承载能力压力小的中等城市全面放开落户限制，超大城市和特大城市区分主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策，户籍人口比重低的超大城市和特大城市进一步放宽外来人口落户指标控制。而且，对不同城市的积分落户方式进行了调整，要求城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式，I型大城市中实行积分落户的要大幅提高社保和居住年限的权重。第三，进一步推进重点人群落户。优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工等5类人群的落户问题，鼓励对高校和职业院校毕业生、留学归国人员及技术工人实行零门槛落户。

      

       2.全面建立城乡统一的户口登记制度和居住证制度。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，并建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。同时，从2014年8月开始，国务院户籍制度改革意见提出实施居住证制度后，2014年12月国务院法制办下发《居住证管理办法(征求意见稿)》，2015年11月国务院发布《居住证暂行条例》，并于2016年1月1日期施行，为居住证持有人提供了六项具体便利。2017年，国家发改委提出全面实施居住证制度，确保居住证持有人与当地户籍人口享有同等的基本公共服务和办事权利，鼓励城市群及都市圈内居住证互认，并组织开展居住证实施情况检查，确保各地区居住证领取门槛不高于国家标准、享受的各项基本公共服务和办事便利不低于国家标准。

       3.完善鼓励农民进城落户积极性的配套政策措施。针对农民进城落户意愿不高的现状，中央政府围绕随迁子女教育、农村土地和产权流转、城镇住房等出台了众多配套措施，调动农民进城落户积极性。2014年，国务院印发《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，要求输入地政府将符合规定条件的农民工随迁子女教育纳入教育发展规划，公办义务教育学校要普遍对农民工随迁子女开放，积极创造条件着力满足农民工随迁子女接受普惠性学前教育的需求。2015年，中央选择在北京大兴区等33县(市、区)开展农村“三块地”(农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地)改革试点，随后在农村土地确权颁证的基础上提出农村耕地和宅基地的“三权分置”，并要求农民户口变动与“三权”(土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权)脱钩，探索突破城乡土地供应的二元分化，提高农村宅基地和房屋价值，推动农村土地流转。2016年，中央发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，2018年试点县将扩大到300个，选择50个改革基础较好的地市和个别省份开展整省整市试点，积极探索农村集体产权有偿退出、抵押、担保和继承。2017年，国家发改委部署全面落实支持农业转移人口市民化财政政策，全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，建立进城落户农民农村“三权”维护和自愿有偿退出机制；国土部、住建部选择北京等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，研究制定权属不变、符合规划条件下非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，推动建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度，将符合条件的常住人口纳入公租房保障范围和住房公积金制度覆盖范围。