以2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的出台为标志，我国开始了新一轮户籍制度改革。改革最主要的任务是解决2亿多农民工的市民化问题，实现以人为核心的新型城镇化，主要目标是在2020年前实现1亿农业转移人口在城镇落户，从而将户籍人口城镇化率提高到45％。根据文件精神和各地的实施情况，这一轮户籍制度改革采取的是并行的二元路径。一方面实施差别化落户和积分制政策，让符合条件的农业转移人口落户城镇；另一方面推进人口管理创新，通过居住证制度，有序实现不能或不想落户的农业转移人口市民化。[1][2] 然而，新一轮户籍改革实施几年来的实际效果并不理想，推动农业转移人口市民化的进展缓慢。其一，差别化落户政策在不同规模的城市同时遭遇困境。中小城市的户籍门槛虽然已经完全放开，但由于户籍含金量低，落户者寥寥。部分大城市实施积分落户制，本想给农业转移人口提供一个为落户而努力的方向，但积分设置规则过于偏重学历和职称，使得积分落户制度实际上成为人才落户制度，甚至演变为各大城市的“抢人才”大战。普遍达不到人才落户标准的农民工则被彻底遗忘，甚至成为个别特大城市清理“低端人口”的对象。其二，居住证制度的推广效果并不理想。由于申领条件偏高、管理技术和手段落后、配套制度和措施改革迟缓等问题，实际申领者范围远未覆盖农业转移人口，[3]一些关键性的城市利益依然附着于户籍，居住证未能有效发挥出向落户过渡的作用。 事实上，作为新一轮户籍改革的两种路径，差别化落户和居住证制度分别是户籍改革利益扩散模式和利益剥离模式的延续。从20世纪80年代户籍制度逐渐松动开始，利益扩散和利益剥离都取得了重要的改革成效，极大地推动了户籍制度改革进程。但是，两种改革路径有一个共同的特征，即它们都着眼于单个城市的户籍改革，改革实施的背景是户籍利益的差异主要在城乡之间。而随着农村户籍利益逐渐提高以及城市之间发展差距逐渐增大，户籍利益的主要差异已经由城乡之间转变为不同规模城市之间，如果仍一味坚持传统的改革路径，将使改革进入误区。无论是利益扩散还是利益剥离，不仅不会推进农业转移人口市民化，反而会使户籍制度改革进程延缓甚至停滞。那么，为什么利益扩散和利益剥离在当前户籍改革进程中会形成路径误区，其形成机制是什么，户籍改革路径误区会产生什么不良后果，是否存在能够有效推进户籍改革进程的第三条道路?本文对这些问题作出回答。 一、利益剥离与利益扩散：既有的两条户籍改革路径 在对利益剥离与利益扩散这两种户籍改革路径的误区展开讨论之前，我们首先要对它们的概念加以界定，并回顾这两种改革路径在过去几十年改革中的运行历程，以便更准确地把握它们的运行特征。 (一)户籍改革的利益剥离路径 利益剥离是通过形成新的利益分配机制，分流既有制度附着的部分利益，并逐渐地、局部地替代既有制度使其空壳化的过程。[4]这一改革路径的理论依据是，户籍制度弊病的根源在于其功能的异化，户籍制度被不合理地强加上了利益分配功能。因此，改革就是重新确立户籍制度的基本功能，其关键在于把挂靠在户口之上的一系列特殊福利和公共服务与户口类型剥离。[5][6]利益剥离对推动户籍改革进程发挥了重要作用，粮食配给、城镇就业岗位、城镇基本公共服务等领域的改革成果，都是在利益剥离路径的逻辑下完成的。利益剥离式户籍改革有着一些重要的特征，我们可以从改革动力、改革对象、改革过程和改革效果等方面来把握。 从改革动力看，市场化是利益剥离式户籍改革的主要动力，而减轻财政负担是地方政府推行利益剥离式户籍改革的动因。利益剥离通过市场经济的发展得以推进，市场化的利益分配机制成为城市特殊利益和地方性公共品的替代性分配机制。利益剥离的进程取决于市场经济的发展程度：市场化程度越高的领域，户口与利益的剥离程度越高，例如作为一般商品的粮食，以及实现了市场化的商品住房和城镇就业。但是，在一些难以市场化的领域，如义务教育、最低生活保障、经济适用房、城镇居民养老保险等，户口与利益的剥离无法通过市场经济的发展而实现，需要寻找新的改革途径。通过剥离户口与利益之间的关系，地方政府减少了为户籍居民提供的特殊福利和公共服务的数量。无论是粮食低价供应还是体制内就业岗位的提供，当这些利益与户口剥离改由市场提供之后，地方政府的财政支出压力也就随之减轻。 从改革对象看，利益剥离主要是针对与户籍挂钩的各项利益。通过利益剥离，使原本需要通过户籍获取的各项利益与户籍脱钩，户籍的排他性利益范围逐渐缩小，非户籍利益的范围逐渐扩大(如图1(a)所示)。从历史上看，20世纪80年代初，国家取消了粮食统购统销制度，放开了城市非国营粮店，同时允许农民自理口粮进城。而随着城市食品供给的市场化，享受基本口粮供应的城市利益逐渐萎缩，最终被从户籍上剥离，食品供应成为了非户籍利益。90年代中后期，伴随着国企改革的推进，城镇就业逐渐市场化，体制外劳动力市场成为城市就业的主要创造者，就业岗位开始逐渐与城市户口脱钩，户口与就业的脱钩也就意味着与和就业相关的社会保险脱钩，如果劳动者就业单位为其雇员上了这些社会保险，则不管该雇员是否有本地城市户口，都可以享受这些保险。[7]到此时，城市本地户口的利益已经局限在如最低生活保障、补贴性住房安排、子女在城市公立学校平等就学和考试机会等少数公共服务以及部分特大城市购房购车资格、证件办理便利等少数特殊利益，非户籍利益的范围不断扩大。近年来，针对城市公共服务领域的新一轮户籍改革，采取了居住证制度将原本由户籍控制的一部分教育、医疗、保障性住房、证照办理便利等利益剥离出来，使得户籍利益的范围进一步缩小，非户籍利益逐渐接近户籍利益。
