党的十九大报告明确将完善承包地“三权分置”制度作为农村土地制度改革的重要内容。2017年12月底，中央农村工作会议又提出要完善农民闲置农宅和闲置房政策，实施宅基地“三权分置”改革。同时，我国正在统筹推进农村集体经营性建设用地入市和征地制度改革，核心内容是在保持集体所有权不变的前提下，保障农民收益权，放活土地经营权，其实质也是“三权分置”。由此可见，农地“三权分置”改革是我国农地制度改革的基本方向，这是由我国市场化、工业化、新型城镇化和农业现代化深入推进大趋势下，人地关系发生很大变化所决定的。 一、问题的提出 据统计，2011年，我国城镇常住人口首次超过农村常住人口，常住人口城镇化率超过50％，2017年达到了58.52％，而户籍人口城镇化率仅为42.35％，全国农民工人数达到2.87亿，其中外出农民工达到1.72亿人，在外出农民工中有3400多万人是举家外出的。我国第二、第三产业所占比重分别为40.5％、51.6％，两者合计为92.1％，即经济结构的非农化率超过90％，即便按从业人口计算，我国劳动力在非农产业就业的比重也已经超过70％，第一产从业比重仅为27.7％。①城镇化发展滞后于经济发展，我国仍需要积极稳妥地推进城镇化。农地“三权分置”改革正是为适应新型城镇化、农民市民化、农业现代化发展要求的重要实践创新、制度创新。农地“三权分置”改革的深化，促进了农地流转，有利于土地资源优化配置，同时也给保障国家粮食安全、维护农村社会稳定、维护我国农村集体所有制的根本制度带来了新挑战。比如，近年来“非粮化”耕地面积约占总流转耕地面积的44％，出现了“拿补贴的不种粮、种粮的拿不到补贴”等现象。②更有学者指出，随着农地确权登记颁证和“三权分置”改革，农地日益接近私有化。③ 按照中央提出的完善农地“三权分置”制度的要求，必须及时推进配套制度改革，引入第四权，即国家土地调节权，这既是有效应对“三权分置”改革风险的需要，也是古今中外在土地这一特殊资源中客观存在的权利之一。只有明确国家土地调节权及其实现的具体形式，才能真正保障集体所有权、农民承包权(或成员权)、经营权的分置及各自权能的实现。通过完善国家土地调节相关制度，促进“农地用于农业”以保障国家粮食安全，促进农村闲置宅基地流转或退出以增加农民财产性收入，促进集体经营性建设用地入市后的增值收益合理分配，提高农村集体土地集约节约利用水平，统筹集体、农民与外来常住人口的利益分配，推动以人为核心的新型城镇化发展。 二、国家土地调节权：文献综述和研究框架 目前，学术界从国家对土地所拥有权利的角度开展的研究比较少，还没有形成统一的概念和理论，而分散在土地管理制度、用途管制、土地税等方面。随着我国农地“三权分置”改革的深化，农地资本化、经营主体多元化、土地资源配置市场化是大趋势，农村土地公有性质、18亿亩耕地红线、国家粮食安全等一直是改革的底线，这就迫切需要站在国家的角度，来整体认识农地制度改革。本文将对现有相关理论及研究文献进行梳理，试图进行新概括，提出国家土地调节权这一新概念，为分析和完善农地“三权分置”制度提供一个新视角。 (一)马克思、恩格斯关于土地产权的观点梳理 马克思、恩格斯关于产权及土地产权的观点和论述主要体现在《资本论》、《〈政治经济学批判〉导言》及《1844年经济学哲学手稿》等经典著作中。黄少安认为，《资本论》蕴含着丰富的产权理论，剩余价值理论是分析资本家阶级内部的产权分配问题，积累和经济危机理论是阐述产权分配的不合理以及这种不合理的积累和加剧。《资本论》有两条主线，一明一暗，明的是资本和剩余价值理论，暗的是其中蕴含的产权理论。④有学者认为，马克思是在人类思想史上对产权问题进行了深入而系统的研究的第一人，并对中西方学者都产生了深远影响，其基本思想主要包括所有制和所有权的区别和联系，土地所有制是土地所有权的经济内容，土地所有权是土地所有制的法律形式，农村土地产权是土地所有权以及由此衍生出来的占有权、使用权、收益权、处分权等组成的权能体系，是一个权利集合。⑤从《资本论》写作计划来看，马克思原计划要对土地问题进行系统研究。 1.提出了土地终极所有权和国有化的概念 马克思认为，土地产权一般是指由土地终极所有权以及由其衍生出来的占有权、使用权、转让权等权能组成的权利束，提出了土地所有、占有和利用三个概念。马克思、恩格斯在《1844年经济学哲学手稿》《论土地国有化》《共产党在德国的要求》等经典著作中，对资本主义土地私有制进行了批判，并以此为基础提出了自己的土地主张，即必须实现土地的国家垄断，实行“联合”占有的形式，以消除私有制导致的劳动和人的异化问题，⑥土地必然要在未来社会实现国有化，最终消灭农业的资本主义生产方式，改变劳动和资本的关系，在国有化的基础上消灭阶级差别和各种特权。⑦ 2.最早提出了集体所有制的观点 马克思在《资本论》第一卷对资本主义积累的历史趋势进行分析时，将“社会的、集体的所有制”作为私有制的对立物提了出来，⑧但没有展开论述。在1874年批判巴枯宁巩固小土地所有制的论调时，正式提出了集体所有制和通过经济道路实现集体所有制的方针，即“无产阶级一开始就应当促进土地私有制向集体所有制过渡，让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡；但是不能采取宣布废除继承权或废除农民所有权等得罪农民的措施；尤其不能像在巴枯宁的革命进军中那样用简单地把大地产分给农民以扩大小块地产的办法来巩固小块土地所有制”。⑨恩格斯在后来进一步发展了这个思想，提出无产阶级一旦掌握了政权，就可以把大地产交给(先是租给)在国家领导下独立经营的合作社，并指出，要以合作生产为中介实现向完全共产主义的过渡。⑩但是马克思、恩格斯在这里提出的集体所有制，实质上是保留了“农民所有权”的，其含义与后来在苏联和我国出现的集体所有制是有重大区别的。恩格斯在《法德农民问题》一文中主张，要通过合作社的示范作用，使小农的私人生产变为合作社生产，而不是采用暴力强制的手段，把农民合作社转变为更高级的形式，就是转变为单一的社会所有制、集体所有制。(11)因此，关于农村土地私有制向集体所有制的过渡，马克思和恩格斯也都坚持以合作社作为促进其过渡的主要形式。马克思在《论土地国有化》一文中指出，“土地只能是国家的财产，把土地交给联合起来的农业劳动者，就等于使整个社会听从一个生产者阶级摆布；土地国有化将彻底改变劳动和资本的关系，并最终消灭工业和农业中的资本主义生产方式；只有到那时阶级差别和各种特权才会随着它们赖以存在的经济基础一同消失”。(12)如果把“农业联合体的财产”理解为集体所有制，那么可以看出，在马克思的语境中，集体所有制最终要过渡到国有化(见图1)。
