一、引言 改革开放初期，家庭联产承包责任制的施行实现了农村土地集体所有权与承包经营权的“两权分离”，对中国农业发展做出了巨大贡献。随着社会经济发展，农村土地承包权同经营权分离已成为中国农业生产关系变化的新趋势。原农业部的统计数据显示，截至2017年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到4.97亿亩，流转率达到36.5％①。但受“两权分离”状态下农地细碎化、农户兼业化、土地流转不规范等问题的影响，原有农业生产关系与农业生产方式之间的矛盾日益突出，表现出与现代农业发展的不相适应，降低了农业绩效(廖洪乐，2012；郭忠兴等，2014；陈朝兵，2016；李宁等，2017)。在此背景下，2016年中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》②(下文简称《“三权分置”意见》)，提出“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权与经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行”。这一宏观制度安排被称为农地“三权分置”制度。 “三权分置”制度的构建被认为是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新(韩长赋，2014)，对于优化农地资源配置、引导土地经营权流向新型经营主体具有重要意义。中共十九大报告再次强调完善“三权分置”制度的重要性；2018年中央“一号文件”更是将其当作乡村振兴战略的重要制度性供给。围绕“三权分置”，现有研究多从政策、制度、法理3个层面出发，就其制度内涵、权利架构、理论绩效、实现途径等内容展开讨论。已有研究表明，“三权分置”制度的实施将实现农地产权结构由“两权分离”到“三权分置”的进一步细分，澄清不同主体的权利和义务，有助于分离和实现承包权的保障功能和经营权的经济功能(肖卫东、梁春梅，2016)；“三权分置”与现行的农地产权制度存在着逻辑依赖和边际变革的关联关系(高帆，2018)，顺应了中国农村改革发展的新趋势，符合现代农业发展的新要求(尹成杰，2017)。 相较于经济学领域的讨论，在法学领域围绕“三权分置”的争论非常激烈，并形成了一系列鲜明的观点。争论的焦点是分离后承包权与经营权的权属性质。其中，围绕承包权的争论集中于土地承包经营权、承包权与成员权之间的关系与权利界定(参见高飞，2016；管洪彦、孔祥智，2017；高圣平，2018)。而关于“三权分置”下的经营权究竟是用益物权性质还是债权性质，目前法学界尚未形成统一认识，由此也构成了“三权分置”法理阐释的困难和立法障碍。陈小君(2014)认为，同一土地上过多的权利设置会造成法律体系的混乱和权利内容间的龃龉，在用益物权之上再设相近用益物权的安排，是人为地将法律关系复杂化。高圣平(2018)指出，土地经营权在性质上属于债权，但在保障经营主体稳定经营预期的政策目标下，应赋予土地经营权以登记能力。而基于市场在资源配置中的决定性作用，有学者指出，土地经营权可以是债权，也可以是物权(申惠文，2015)。还有部分学者认为，对土地经营权进行物权化塑造具有必要性和现实可能性，并建议通过修改《物权法》将其上升为法定用益物权，进而实现土地经营权的法定化(陶钟太朗、杨遂全，2015；陶钟太朗、杨环，2017；蔡立东、姜楠，2017)；甚至强调若非如此，就不能满足中央提出的土地经营权可转让、可抵押等要求，也不能满足实践的需要(孙宪忠，2016)。 这些争论的本质体现为在所有权主体、承包权主体与经营权主体间如何分配农地现有的权利束及其权能。从产权配置和产权公共域的视角来看，权利束分配的目的是清晰地界定每一束权利的归属，避免产权公共域的存在，从而减少权利侵害和租值耗散(奥利弗·威廉姆森、斯科特·马斯滕，2008；申惠文，2015)。但是，在农地产权领域，产权主体的多样性、区域制度环境和资源禀赋的差异性等因素导致完全界定农地产权的成本居高不下，使得在“三权分置”制度实施过程中既存在显著的理论绩效，也存在可能的潜在风险(潘俊，2014；李长健、杨莲芳，2016；杨玉珍，2017)。 回顾已有研究可以发现，对于“三权分置”制度实施潜在风险的讨论还较少，尤其是从产权配置和产权公共域的视角分析“三权分置”制度实施问题尚属空白。正如刘守英(2016)所指出的，“三权分置”的提出可能缺乏相应的理论基础。因此，在全面推开施行该项制度前，围绕其可能存在的潜在风险进行理论探讨，具有显著的现实意义。鉴于此，本文通过构建农地“三权分置”制度下“权利主体—权利束—权能结构”的农地产权体系，从产权配置和产权公共域的视角出发，结合部分试点地区案例，探究该项制度实施的潜在风险及成因，以期为深化“三权分置”制度研究奠定基础，为提出相应的完善措施、推进“三权分置”制度落实提供依据。 二、“三权分置”制度下的农地产权结构、产权配置与产权公共域 (一)“三权分置”制度内涵 在本文展开核心内容的讨论之前，首先需要从产权配置的视角弄清“三权分置”制度的内涵。以科斯为代表人物的产权理论指出，产权源于资源的稀缺性，其产生是优化资源配置的需要，产权制度将决定最终的经济绩效(科斯等，2003)。Demseztz(1967)将产权具体表述为对某种稀缺资源的多种用途进行选择的权利束。然而，基于产权的可分割性，将所有细分产权统归于一人所有并不一定最有效率，而将细分产权分配给技能不同的主体会达到效率的优化(Y.巴泽尔，1997)。正如家庭承包制所呈现的那样，随着所有权主体与承包经营权主体的分离，农民的生产积极性迅速提高，农业生产效率得到大幅提升。沿着产权细分的改革路径可以发现，“三权分置”本质上是在土地流转背景下农地权利束的进一步分割与细化，其内涵是土地经营权在不同主体之间的再分配。从形式上，“三权分置”肯定了所有权、承包权与经营权分置并行的土地权利结构；而从内容上，“三权分置”在三项权利分置并行的权利结构下，试图平衡三项权利利益，并进一步加强对经营权的保护力度。总而言之，这一制度的提出实质是为了解决人们对于农地这一稀缺要素使用的争夺以及由此引发的相关利益冲突问题，从而实现农地资源的合理配置。
