党的十八届三中全会指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。财政制度是国家治理体系的重要组成部分。加快建立现代财政制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。十九大报告提出要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。合理划分中央与地方之间的财政事权和支出责任，既是建立现代财政制度的基础问题，又是国家治理模式现代化的重要支撑[1]。中央高度重视财政事权和支出责任划分改革，针对当前我国财政事权和支出责任划分存在的不清晰、不合理、不规范等问题，印发实施《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(简称《指导意见》)，明确了财政事权和支出责任划分改革的路线图和时间表，为当前和今后一个时期科学、合理、规范划分各级财政事权和支出责任提供了原则遵循。同时，中央积极推动医疗、教育等各领域财政事权和支出责任划分改革，印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(简称《改革方案》)。《指导意见》的真正落地，财政事权和支出责任划分改革的顺利推进，仍面临一系列问题和困难，需要中央和地方各级政府付出巨大的努力。 一、财政事权与财政支出责任概念及其划分的基础理论 (一)概念 根据《指导意见》，“财政事权”是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，即一级政府“该干什么事”；“支出责任”是政府履行财政事权的支出义务和保障，即“办事谁掏钱”[2]。财政事权和支出责任存在一定区别，财政事权强调权力的归属和执行主体，而支出责任强调履行事权的成本和费用的承担主体。同时，财政事权和支出责任又密切相关。一方面，财政事权是支出责任的前提，支出责任随财政事权走，有怎样的财政事权，就需要承担相应的支出责任；另一方面，支出责任是履行财政事权的后续保障，只有支出责任明晰，确保资金落实到位，才能保障财政事权的最终落实。因此，从逻辑上来看，宜首先明确划分财政事权，再明晰各级政府支出责任。 (二)基础理论 1.公共品层次性理论。现代财政理论认为，公共品具有层次性，即其消费与提供具有明显的地域性特征。据此，公共品可以分为全国性公共品、地方性公共品等[3]。全国性公共品与全国人民密切相关，或涉及全国范围内的整体利益，影响面广；地方性公共品主要由某地区居民受益，受益范围相对较窄。公共品层次理论强调要以公共品的受益范围来确定政府间财政事权与支出责任的划分。全国性公共品应由中央政府来负责并承担支出责任，或者由中央与地方共同承担，才有利于提高资源配置效率和促进均等化；地方性公共品则应由地方政府来承担。 2.偏好识别理论。在信息不对称的情况下，相对于上级政府，下级政府具有信息优势，即其在服务当地居民的过程中，能够及时、全面地了解和识别居民对公共品及服务的偏好。正是下级政府的这一信息优势，使其能够及时根据居民的偏好，科学地确定公共品和服务的供给量和供给方式，从而节省行政决策成本，提高行政决策效率和科学性水平。相反，上级政府需要通过下级政府层层上报来掌握居民偏好信息，时效性较差，也容易导致信息失真，可能导致公共品的提供脱离当地居民的实际需求。偏好识别理论认为，政府间财政事权与支出责任的划分，要遵循效率原则，下级政府的信息优势使其具有提供公共品及服务的优先性。 3.规模经济理论。该理论认为，随着生产规模的扩大，单位产品的成本将下降。公共品具有非竞争性，即消费者的增加并不会带来边际成本的增加。由上级政府统一提供相关公共品，能够使公共品或服务的受益群体和范围扩大，而边际成本并不增加，从而节约了供给成本，提高了供给效率，发挥了规模效应。如跨省铁路、国道、跨区域的大江大河的治理等投入成本大、受益面广的公共品，宜由中央政府提供，以更好地发挥其规模经济效应，提高供给效率。 4.交易成本理论。该理论认为，人们的各种交易行为均需要承担一定的交易成本。通过合理的制度安排(如明晰产权)或制度创新，能够降低交易成本和费用，从而提高经济运行效率[3]。政府部门作为交易主体之一，也受交易成本的制约，从而影响其提供公共服务的效率。这就要求政府在财政事权和支出责任划分过程中，根据交易成本理论，进行合理的制度设计，降低管理费用和成本，提高公共品供给效率和政府运转效率。 二、我国财政事权和支出责任划分改革 (一)改革历程 1.“统收统支”阶段：1949～1979年。这一时期，我国实施高度集中的计划经济体制，财政也实施统收统支、高度集中的管理体制。从实质意义上来看，这一时期的财政体制，是没有对各级政府间的事权进行划分的，中央政府集事权于一身，地方政府仅是中央政府的代理机构，执行中央确定的收入和支出任务[4]。 2.“财政包干”阶段：1980～1993年。这一时期先后实施“划分收支、分级包干”“划分税种、核定收支、分级包干”等形式的包干制财政体制。包干制的主要精神是：明确划分各级财政的权力和责任，做到权责结合，各行其职，各尽其责，充分发挥中央和地方的积极性。包干制的实施使得传统高度集中的事权管理模式逐渐被打破，按经济管理体制规定的隶属关系，对中央和地方财政的收入和支出范围进行划分。地方政府在一定程度上取得了财政自主权，同时，也“承包”了一定的事权。
