当前，全球新一轮科技革命正在孕育，世界产业结构不断调整，我国产业发展转型升级处于关键时期。党的十八大报告提出：“深化改革是加快转变经济发展方式的关键。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”[1]党的十九大报告进一步指出：“加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”，“支持传统产业优化升级，加快发展现代服务业，瞄准国际标准提高水平；促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群。”[2]这为我国产业转型升级提供了重要指导方针。值得注意的是，党的十九大做出“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断。我国产业转型升级必须准确把握当前产业发展的整体特征，适应经济发展新常态、新趋势与新环境。产业转型升级关乎我国产业能否向全球价值链高端攀升，关乎我国能否有效应对疲软的国际经济环境带来的挑战，关乎能否实质性破解新常态下我国经济发展难题，关乎我国能否顺利迈向社会主义现代化国家。在我国社会主义市场经济条件下，产业转型升级是市场竞争选择的必然结果。在产业结构优化和转型升级过程中，要通过市场与政府双重作用破解难题。一方面，要不断完善市场体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；另一方面，基于“市场失灵”，找准政府的角色定位，避免“错位”“失位”“越位”，适时适度实行宏观调控，更好发挥政府作用，助推产业转型升级。 一、相关文献综述 (一)国外研究综述 在产业转型升级中，市场失灵与政府失灵往往并存，其中政府的角色定位一直是学界争论的焦点。政府干预经济的主张最早由凯恩斯学派提出并进行系统阐述，其主张政府应对产业进行调控。“东亚奇迹”的出现则引起学界对产业发展中政府角色定位的广泛关注，并分化为强制市场干预型与强化市场型两类观点。[3]如，约翰逊(Johnson)、埃姆斯登(Amsden)、韦德(Wade)等研究认为，“东亚奇迹”是政府驾驭市场、强势干预的结果。[4，5，6]布兰德(Brander)和斯宾塞(Spencer)认为，政府可通过出口补贴、限制进口等政策措施保护企业成长。[7]波特的钻石理论认为，政府角色应是市场竞争的催化剂，政府在全球化产业竞争中的作用不减反增。[8]沃格尔(Vogel)认为，发展中国家可通过政府干预发挥后发优势，进而实现产业结构升级。[9]此外，强化市场型学者则质疑政府对产业的过度干预。如，克鲁格曼(Krugman)认为，并非产业政策促使产业发展目标的实现，不应高估产业政策对东亚经济的作用。[10]彼森(Beason)和温斯坦(Weinstein)认为，日本产业政策并未实质影响经济指标，甚至对某些行业产生负面影响。[11] (二)国内研究综述 20世纪80年代“东亚模式”(即政府主导角色)对我国政府干预产业发展带来较大影响，产业政策在我国从计划经济向市场经济渐进转型过程中发挥了重要作用。虽然我国不断引入市场机制，减少对产业的直接行政干预，但产业政策中对经济的微观干预措施仍有负面效应。[12]因此，国内对产业转型升级中政府的角色定位研究主要聚焦于“有为”与“无为”政府的争论。如，林毅夫认为，产业转型升级中需要“有为政府”与“有效市场”以克服市场失灵。[13]王勇认为，产业政策需采取“市场主导加政府因势利导”，以促使产业发展。[14]周敏倩认为，政府应在建立合理有效产业进出机制、制定产业政策、引导刺激技术创新三个方面对产业结构调整升级有所作为。[15]鞠建东和刘政文认为，产业结构调整是“平行交易”与“垂直管理”嵌套共存组织形式，市场与政府都需通过合适取舍以实现市场资源最优配置。[16]此外，江小涓则认为，我国某些产业高速发展正是其不断突破政府干预的结果。[17]江飞涛和李晓萍认为，选择性产业政策已成为产业转型升级需要突破的障碍，应加强功能性产业政策的作用。[18] 综上，虽然国内外学者对产业转型升级中政府角色定位的观点不尽相同，但大多认为政府应适时适度发挥其职能作用。政府在产业转型升级过程中既要积极参与干预和管理，也要遵循产业发展规律，明确政府干预与管理的范围和强度。[19]由于产业在不同发展时期呈现不同特征，因此，政府在不同时期应扮演怎样角色?不同政府角色的干预重点是什么?这些问题值得深入探讨。本文基于当前我国产业转型升级的总体情况，按照产业发展成熟度与政府干预强度建立二维分析框架，分析不同产业发展阶段政府的角色定位，从而为政府适时适度干预产业升级提供理论基础及相关建议。 二、当前我国产业转型升级的总体情况 (一)当前我国产业转型升级的整体特点 随着新一轮科技革命进程的加快，全球产业结构加快调整。同时，国际经济疲软、地区政治不稳等因素导致逆全球化思潮抬头，全球产业布局存在较大不确定性。因此，我国产业转型升级亦成为抓住科技革命新机遇、应对国际环境新挑战的关键环节。在全面推进供给侧结构性改革背景下，我国产业转型升级围绕“产业政策要准”原则，以“三去一降一补”为抓手，在创新驱动发展、打造制造强国、“一带一路”倡议等支撑下，推进步伐加快，取得成效显著，产业转型升级整体特点可概括为“优”“快”“减”“活”四个方面：一是组织结构优化。近年来，国家不断优化产业政策，有效发挥政策引导作用。中央和地方政府纷纷出台企业兼并重组相关财税、金融、外汇、职工安置、土地、审批等系列政策，促进重点行业企业兼并重组，高技术领域重大并购重组不断涌现，企业发展环境不断改善，积极推进了工业转型升级。主要表现为：国内企业兼并重组保持活跃态势，并购数量和并购金额平稳增长；海外并购快速增长，兼并重组不断朝多元化方向发展；央企重组积极推进，注重优势互补与协同效应。二是产业技术升级加快。随着支持企业创新和促进产业技术改造升级一系列政策的颁布落实，企业技术创新能力进一步提升，技术装备水平稳步提高，研发投入和创新成果保持增长态势。主要体现在：制造业技术创新体系不断完善，重点技术领域创新取得突破性成果；企业技术改造专项工作加强、投资力度加大；制造业与互联网跨界融合加速，制造业企业互联网双创服务体系逐渐形成；国家创新创业投入不断增大，社会创新活力不断激发。三是去产能成效初显。通过完善和细化配套政策，形成市场倒逼态势，严控新增产能，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能，缓解多个重点行业的产能过剩问题。特别是2016年《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国发[2016]6号)与《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国发[2016]7号)相继出台，化解产能过剩工作进一步推进，全国去产能取得良好成效，重点行业产能化解效果明显。2016年，钢铁产能退出达6500万吨，煤炭产能退出超过2.9亿吨，煤炭、钢铁两大产能严重过剩行业实现扭亏为盈，产能过剩行业固定投资增速下降、投资热度趋减。四是区域协同发展活跃。近年来，我国通过优化布局引导产业转型升级和分工协作，促进产业转移和生产要素跨区域合理流动与优化配置，推动经济提质增效。在“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等统筹布局下，区域发展战略日趋明显，更加注重区域协同发展，推动东、中、西部及东北四大板块产业转型升级。具体看，东部地区创新转型对我国整体经济升级具有引领作用；中部地区利用区位优势融入长江经济带发展战略，促进与长三角发达地区的产业衔接协同；西部地区注重基础设施建设，加快引进东部地区转移产业；东北老工业基地通过深化改革增加转型升级活力。
