一、浙江省行政审批制度的改革历程 作为行政体制改革的先行者，浙江省自改革开放以来始终结合本省优势与特色，重视并致力于形成相对成熟的市场经济体系先发优势，着眼于体制机制的创新与市场活力的激发，加快政府职能转变，为经济发展保驾护航，先后启动三轮行政审批制度改革，使群众和企业对改革的获得感明显增强，政府办事效率明显提升，发展环境进一步改善，其行政审批制度改革的诸多方案有的已在国内具有领先优势和示范意义。浙江省行政审批制度改革第一轮自1999年开始，以绍兴市所属的县级市——上虞市成立国内首家行政服务中心为起始点，该改革在规范审批权力、净化发展环境、正确处理政府和市场关系方面积累了许多先行先觉的经验。如2002年全省共削减行政审批事项46.7%，2003年又进一步下放审批权并削减省级行政审批事项，仅保留243个省级行政审批事项及718个省级行政许可事项。此轮改革以营造清明政府为目标，以“依法申办、宽进严出”为原则创新企业准入机制，以民间投资项目登记制度改革、电子政务建设为实践探索，以网络审批方式为切入点，有效地实现了全省政务公开水平的全面提升。第二轮改革自2013年1月11日开始，作为“八八”战略的重要组成部分而开启的行政“审批标准化”和“四张清单一张网”改革，目标选择的导向意义鲜明，在培育发展成熟的民营经济体系，明确政府职责体系，放宽配套市场门槛和准入范围，优化工商登记流程等领域推行行政自我提升。负面清单、权力清单等得以制定和完善，各级政府的责任与权力边界更为清晰明了，职能得到全面优化，依法行政的实施更具操作性和规范性，建立在省域“互联网+政务服务”生态系统基础上的政府—企业—个人的三元互动关系实现了良性运转，从而较好地推动了政府简政放权的进展。但不可否认的是，推进行政制度改革、构建合作治理结构的过程必然是螺旋式上升的，这当中也势必要遭遇各种阻力和障碍。鉴于第二轮改革更侧重于基础载体和形式抓手，并未实质性突破“一直在路上”的改革困境，行政治理的结构性问题并没有得到彻底解决，因而目标的优越性和创新性未能凸显。从“放权”的角度看，改革的技术性和程序性层面的工具理性较强，而政府—市场—企业—社会之间协商民主的治理机制并未真正形成；从“治权”的角度看，按照政府治理现代化的要求来衡量，行政职能、权责的制度设计与流程优化的科学性、规范性尚有待进一步提升；从“减权”的角度看，审批效率与质量升级的压力管理和约束机制未能有效形成。在“自我革命”的价值观、价值理性和新目标的“内生动力”驱动下，2016年底，大数据时代背景下的第三轮行政审批制度改革正式启动。毫无疑问，在“最多跑一次”的技术障碍已扫清的前提下，新一轮改革就是对“四张清单一张网”的“否定之否定”的螺旋上升，是政府对权力边界的主动再界定、权力制衡机制的自主再构建，行政职能和权力运行的治权再科学化。因此，新一轮改革是基于体制机制性这一改革“深水区”的全方位改革进程，也为改革注入了持续不断的新动能。可以说，浙江省的实践经验、样板打造和模式创新，对于我国基层政府行政体制改革路径具有重要的要素理论价值和方向性实践意义。 治理行政审批权是动态的内生演进过程，所以，不同层级的地方政府在第三轮行政审批制度改革进行中有着各自的“最多跑一次”改革的实践路径选择。本文研究的范本为国家级“相对集中行政许可权”改革试点区域，因而与其他地方政府改革需与多级政府、职能部门反复博弈全然不同。经充分授权及改革政策“至上而下”的引领推动，改革的曲折性和复杂性大为降低，且有利于充分实现基层政府“至下而上”的创新再造，进而达成与顶层改革设计的制度性衔接，有助于确立县级政府治理的分析视角，剖析县级基层政府这一改革实际场域的运作模式及操作环节。从整体权力结构性的分析框架上透析基层政府尤其是县级政府的权力依据及其与上下级政府之间的互动关联性，有利于准确定位各种制约因素之间的结构关联。但必须承认，我国基层政府层级区分清晰但数量繁多，且各自面临的经济社会发展实际差别甚大，改革中所面临的派生性阻力及体制性障碍却大同小异，因此，该范本的研究意义在于为全国同一层级的地方政府提供示范性改革机制，笔者试图为以县级政府为代表的地方政府行政审批改革创新的路径选择提出一种可复制、借鉴的分析视角，以及经验性归纳和适应性策略。范式的多元化使得实证研究能够系统、全面、有深度，多视角把握“最多跑一次”改革的现实运行和未来方向。当然，尽管该试点业已取得阶段性成果，但其对于其他县域治理和基层政府的适用广泛性程度如何，需要提供更多的案例研究和实证分析予以支撑，推广的条件以及与改革的配套设计仍需进一步研究和细化。 二、“最多跑一次”改革的效能评估及地方阻滞 自2015年5月开始，全国行政审批制度改革选在浙江等8个省市开展相对集中行政许可权试点工作，浙江省政府经过比选后确定天台县为全省4个试点县(区)(天台县、绍兴柯桥、嘉兴南湖、温州经济开发区)之一。[1]其中天台县是浙江省台州市下辖的县级政府，下设15个乡、镇(街道办事处)，在行政序列中属于基层政府。“郡县治，天下安。”在传统和现代政治权力结构中，县级政权一直是中国最为稳定的基层政治单元。[2]选择县级基层政府作为改革试点，其意图是不言而喻的。2016年7月7日，天台县成立了浙江省首个行政审批局，将全县22个部门的178项权力事项划入该局，按照内容相近、职能相连的原则在全省率先成立了商事登记、项目投资、建设交通、社会事务、涉农事务5个综合业务窗口，由其统一行使行政审批职能，终结了行政审批多头跑的“公章旅行”历史，实现了全县行政审批事项集中办理，真正做到了“一个窗口受理、一个科室审批”。
