作为国家权力结构和运行的核心载体，政府机构承担着经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态保护等重要职能，是中国特色社会主义制度和国家治理体系的基础和关键。改革开放40年来，我国先后经历了八次较大规模的政府机构改革，深刻体现了党和国家与时俱进、持续创新的勇气和决心。2018年2月28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》；2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过《关于国务院机构改革方案的决定》；2018年3月22日，国务院公开发布《国务院关于机构设置的通知》。新一轮政府机构改革又启航了。在此背景下，对改革开放40年来政府机构改革历史进行回顾，研究不同历史阶段政府机构改革的阶段性特征，既可以从一个新的角度总结政府机构改革的经验，探寻我国政府机构改革的内在规律和发展趋势，也可以有助于发展政府机构改革理论和行政管理理论，为新一轮政府机构改革提供启示。 对制度本体的理性扬弃：1982年至1993年的政府机构改革 新中国成立后，我国建立了适应高度计划经济需要的行政管理制度体系和政府机构体系。“文化大革命”结束后，面对百废待兴的局面，为了快速恢复经济建设、推进社会发展，国家增设了很多管理部门。在1977年到1981年的五年时间内，国务院共增设了48个行政机构。到1981年，国务院共设有行政部门100个，其中，部委机构52个、直属机构43个、办公机构5个。在国务院的100个工作机构中，行使经济管理职能的有71个。一方面适应了当时经济社会发展的需要，另一方面也进一步加剧了原有计划经济体制下政府机构臃肿、行政效率低下等问题。1980年，国务院发布《关于经济改革的初步意见》，正式提出经济体制改革的重点是要体现自觉运用经济规律，变单一计划经济为计划指导下的商品经济的意见。在此背景下，政府机构存在的突出问题很快凸显出来。 实际上，邓小平同志早在1978年就已经注意到政府机构臃肿、效率低下的问题，开始思考实施政府机构改革。邓小平同志认为，党的思想路线、政治路线确立以后，最关键的问题就是组织路线问题，而机构臃肿问题是组织路线问题的重要方面。1978年12月，十一届三中全会正式确立把“全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来”的改革思路，明确提出要“多方面改变与生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式。”1979年7月，邓小平同志在接见中共海军委员会常委扩大会议全体同志时明确指出：“组织路线方面还有其他的问题，如机关臃肿怎样解决，退休制度问题怎样解决等等”。①可见他已经正式开始思考政府机构改革问题。1980年8月，邓小平同志提出，要改革党和国家的领导制度，废除干部领导职务终身制。②1982年1月，他在中共中央政治局扩大会议上发表题为《精简机构是一场革命》的讲话，指出精简机构是一场革命，并就机构改革的性质、任务和方针原则等提出重要意见，认为“让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞同的。”③之后，中共中央政治局正式通过机构改革方案，改革开放后的首次机构改革正式启动。 1982年的政府机构改革主要针对机构臃肿、人浮于事、效率低下、干部队伍老龄化等问题，以精简机构、提高效率、废除事实上存在的领导干部终身制、实现干部队伍年轻化为侧重点。通过精简、合并，将国务院部委、直属和办事机构从100个减少到61个、人员编制数缩减约25%。④省级政府工作部门平均减少20个，市县政府职能部门都有较大精简；取消了领导干部终身制，开始推行干部退休制度；政府各级领导干部的职数减少67%，国务院副总理由13人精简到2人；国务院部委领导干部平均年龄从64岁下降到60岁，司局级领导干部平均年龄从58岁下降到50岁。⑤改革成效显著。然而，受多方面因素的影响，这次改革没有从根本上触动既有的计划经济管理体制，没有从转变政府职能的视角来设计机构改革，甚至也没有就邓小平同志在1981年1月13日中共中央政治局中央机构精简问题讨论会上提出的“规定编制，规定定额，规定各单位和个人的职责界限”⑥做出实质性规定，没有触动导致机构臃肿、人浮于事、效率低下等表象后面的深层次根本性体制和制度原因。从实际成果来看，此次机构改革最突出的重大成果是干部任期制的出台和岗位目标责任制的实施。政府机关的思想观念、工作制度、管理体制、工作方法和工作作风等方面都有明显的改进。 由于改革后一些既定政策没有实施到位，机构数量在精简之后又继续膨胀。到1987年，国务院所属行政机构再一次从61个增加到72个，一些部门内部又新增了一些司局和处室。1988年，政府机构改革正式启动。 新一轮改革提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一重要命题，按照精简、统一、效能的原则，推进政企分开，通过转变政府职能，实现精简机构和人员、理顺关系、提高效率的目的。此次改革另一个重要特点是，开始实施“三定”，通过定职能、定机构、定编制来促进转变职能、控制机构和人员数量，并按照专业化的要求，着手研究建立公务员制度。通过改革，政府转移、下放了一些职能，撤并了一些专业经济管理机构，将国务院机构从改革前的72个缩减到66个，人员编制精简了20%。 这一阶段改革最大的收获是思想认识的大提高，看到了政府机构存在的问题是一种体制性障碍，核心是政府职能设置不合理，政府职能需要按照经济社会发展的需要特别是商品经济发展的需要进行转变，只有这样才能走出计划经济下机构改革“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循环。此外，这一时期政府各部门、各地区普遍推行了岗位管理制度和目标管理制度，政府行政管理科学化、民主化、法制化、现代化进程大大加速，也是这一阶段机构改革的重要成果。虽然此次机构改革后即发生了国家进行经济治理整顿，政府职能转变的进展较为缓慢，原定开展的地方政府机构改革也向后延迟，但是这次改革对于树立改革政府机构从职能转变入手，加强科学管理制度建设等理念，对当时和后来的改革发挥了极为重要的解放思想作用。
