一、引言 40年前的改革开放是中国发展的重要转折点。习近平总书记在党的十九届一中全会上指出，“没有改革开放，就没有中国特色社会主义，就没有今天中国兴旺发达的大好局面。”随着国内外形势变化和我国各项事业的发展，新时代向我们提出了新的重大课题，那便是“必须从理论和实践结合上系统回答新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义”①。对此理论问题的回答还是应当从中国自己的经验出发进行提炼和总结。站在改革开放40周年这个重要的时间节点上，回看改革开放的实践历程并厘清穿插其中的理论争论，其意义是多方面的：不仅仅为中国未来的改革方向提供指引，也为其他发展中国家借鉴中国智慧和中国方案提供了方向。 改革过程本质上是一次经济转型的过程。在中国独特的政治经济背景下，国有企业作为转型的核心，也是一直以来争议最大的领域。学术界对国企的认识却远未形成共识，并且长期处于争论状态②。对国企问题的回顾和探讨，不但有助于我们更深入地理解改革影响，更是推进中国改革经验和经济理论相融合的重要切入点。本文对国有企业相关理论进行总结和梳理，不但希望能够帮助理解国企的定位和目标，更希望能从制度建设和经济秩序转型的角度弥合中国实践和经济理论之间的裂痕。 回顾和总结国有企业相关理论争论对理解中国整体改革过程具有以小见大的启发意义。这是因为，国企不仅仅是微观个体效率问题，更是宏观经济模式效率的问题，涉及到(宏观的)整体经济模式的效率和(微观的)国企运营效率两个不同层面。一方面，国有企业是政府主导型经济模式中的重要一环，对国企功能的理解和效率的评判必然取决于对政府主导模式的效率评判；另一方面，国企作为一种经营组织，其内部运营效率也直接决定国企能否发挥其应有作用。 宏微观效率问题相互缠绕，构成了国企问题的复杂性。从逻辑上看，对此问题的梳理应从宏观视角入手，即对政府在经济发展过程中的作用，以及对实际经济秩序如何形成角度上去认识和理解。所谓经济秩序是指实际的经济运行方式。对经济秩序的理解内容不仅包括特定经济秩序下各个经济参与人如何互动，还包括如何从一个经济秩序转变为另一个经济秩序的过程，即经济变迁过程。对以上深层问题的不同认识导致学者对国企作用形成不同判断，因而在评价标准的选择上出现了巨大差异。 从新古典经济理论出发，部分学者认为市场主导型的经济模式可以引致出有效的自发经济秩序，因此政府不应过多的干预经济。持此观点的学者往往认为，将国企改造为一般市场竞争主体可以提升经济效率和社会整体福利水平。他们的依据在于，根据他们的理论推演和测算，国企的经营效率和市场竞争效率均低于民营(私有)企业。本文将这类观点称为“国企低效论”。另有一些学者从中国改革现实出发，认为新古典理论对于政府职能和政府对国有企业的定位认识过于狭隘。他们强调对国企效率的认识不应局限于国企的盈利能力，更应关注国企承担的类似赶超中心、公共品提供、宏观稳定器等非经济职能，因为后者才是国企的主要职能所在。这样的观点也隐含着以下前提：单靠市场机制不足以维持有效的经济秩序，还需要政府进行合理干预，而国企是政府干预的重要载体。本文将这类观点称为“国企有效论”。 国企有效论虽然更加符合人们的历史经验，但是却在理论基础上并不完善。这是因为它并没有从理论角度论证其前提的正确性，即回答“在经济转型中政府为什么要承担特殊职能”以及“政府应该承担什么样的特殊职能”等根本性问题。一直到近期才有一些学者从制度经济学视角给出了一个理论解释。他们提出，经济的改革和发展需要以适合当地实际情况的制度体系为前提，而相关制度的建设不是自发出现的，需要以政府主导的方式完成。换言之，政府需要为经济转型提供适合的制度基础，并且承担相关的制度试错成本和制度不完善时的部分功能。本文称这类观点为“制度论”。 国企低效论实际上由两个部分组成，分别从宏观经济秩序的形成和微观企业定位两个层面论述了市场主导模式的优势以及国企也应该遵从“市场原则”被改造为一般竞争主体的原因。国企低效论将经济的宏观运行逻辑与微观的企业运行逻辑纳入统一的理论框架中，并形成了严谨的逻辑闭环。因此，此类理论对其国企定位的观点虽然饱受国企有效论的质疑，却仍然没有遇到整体理论体系层面的实质挑战。 根据图1展现的逻辑关系，国企有效论和制度论之间实际上也存在理论体系层面的相互支持、印证，但遗憾的是两类研究仍处于相对割裂的状态。国企有效论和制度论之间的联系在于，二者均从市场制度的可能缺陷出发，对转型期的政府职能提出了更加广泛的要求，而不局限于“守夜人”，并在此基础上对中国特有的制度安排展开分析。然而，两种理论对市场制度缺陷和政府职能问题的讨论又是较为模糊的，更没有尝试过系统性的融合。
图1 国企低效论、国企有效论和制度论之间的逻辑关系 本文期望能够通过对现有文献的回顾和梳理，从改革的重要性和政策实验的必要性这一切入点出发，尝试明晰化国企有效论与制度论之间的联系，以便进一步厘清中国经济改革的核心逻辑。具体而言，本文希望说明新古典理论框架过于简化，无法准确刻画经济秩序形成的动态过程，并且理解国企定位和效率问题的核心在于探讨中国社会变迁和制度变迁的逻辑，而探讨社会和制度变迁的第一步便是还原社会、政治、经济互动的复杂性。 二、国企低效论：理论和反思 计划经济时期的经济低效与改革开放后市场经济下的经济活力形成了鲜明对比。基于这一观察，许多学者提出利用市场机制配置资源比通过计划手段配置资源的经济效率更高，而且国有企业作为计划经济下的产物也表现出较差的经济绩效。我们不妨称这种观点为国企低效论，其核心观点可以被简要总结为两个命题：第一，市场经济的资源配置效率高于计划经济；第二，由于继承了计划经济的弊端，国企在市场中的经营效率低于私企。这两个命题构成一个完整的逻辑链条。
