一、引言 随着中国社会老龄化进程加快，农村人口老龄化在程度、速度、数量以及地域差异上均高于城镇，因而养老服务问题表现更为突出。就农村养老服务而言，早在2000年，中共中央国务院颁布的《关于加强老龄工作的决定》(中发〔2000〕13号)就对农村养老服务提出了指导性意见，强调要进一步完善农村“五保”供养制度和努力办好敬老院或老年福利服务中心。2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)进一步就加强农村养老服务在健全服务网络、拓宽资金渠道、建立协作机制提出指导性意见。2016年《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号)提出要依托于农村社区综合服务设施，提升农村养老服务能力和水平。2017年国务院颁发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》(国发〔2017〕13号)把加强农村养老服务作为重要内容，强调在保障农村特困人员集中供养需求前提下，提倡大力发展农村互助养老服务及提供多样化关爱服务。 近年来，学界对农村养老服务改革问题也进行了较为广泛的研究，现有文献大致可分三类：一类文献主要关注农村养老服务改革背景问题，呈现养老服务现状和揭示养老服务问题。黄俊辉(2015)基于调查，指出农村老年人养老服务内容主要集中在生活照料、精神慰藉、医疗护理及文化娱乐四方面，主要受年龄、慢性病状况、年收入、空巢居住和儿子数量等因素影响[1]。黄越(2014)基于湖北省黄金村调查指出，农村老龄人主要养老方式为家庭养老和自主养老，对养老院认知较低，受年龄、婚姻状况等个体特征、传统家庭观念及经济因素影响，农村老龄人口入住养老院意愿不高[2]。此类研究主要基于调查呈现农村养老服务现状，着重分析农村养老服务需求意愿及影响因素，从而一定程度上为养老服务改革提供事实依据和有益信息，但此类研究侧重于从养老服务需求方面揭示问题，而对养老服务供给者——政府、家庭和社会关注度不高，此外其研究内容以农村养老服务问题描述为主，未能对农村养老服务改革路径选择做出有效判断。第二类文献侧重于探讨农村养老服务改革问题，分析农村养老服务改革方向、路径和改革步骤与策略等。刘妮娜(2017)针对欠发达农村地区老年人精神孤独、失能老人无人照料、资金和人员严重缺乏等问题，提出构建老年人之间“自助—互助”养老服务形式，让农村老年人从依赖家庭走向自助互助[3]。丛春霞(2015)针对既有农村养老模式中存在的农民收入水平低、家庭养老功能弱化、资源配置不合理、社会参与度不高等问题，认为完善农村养老服务可从农村经济、医养服务、网络信息、社会力量等方面着手[4]。此类研究为完善农村养老服务提出了建设性意见，但主要依托一定的理论范式提出总体性改革方略，而对养老服务改革所应甄别的事实依据与所应选择的价值基础尚未做充分讨论，从而使其提出的改革方案可操作性不够。第三类文献侧重于从养老服务供给主体的视角揭示问题和探讨对策。包先康(2016)诠释了传统农村养老服务供给模式的困境，提出通过调整政府、养老机构、保险公司、社会组织、社区、家庭六大主体职能，构建一种多主体协同的养老服务供给模式[5]。朱汉平(2013)基于协同治理理论发现，通过政府购买和联动嵌入可以很好地解决传统农村养老服务主体中的政府失灵问题，并利用社会组织自身优势提出推动农村养老服务发展的新思路[6]。此类研究从供给主体的角度揭示问题与寻找对策，为养老服务供给侧改革提供了有益参考，但一方面缺乏对养老服务改革嵌入其中的经济社会背景的关切，另一方面缺少对养老服务供需互动机制的微观分析。概而言之，既有研究虽然从不同角度对农村养老服务问题进行了探讨，从宏观到微观提出了形形色色的改革思路，但改革的切入口和方式与步骤仍不清晰。 笔者试图结合农村养老服务宏观背景和供需互动的微观机制，从供给侧改革角度探讨农村养老服务的完善之策。首先，结合经济社会宏观背景和养老服务供需互动的微观机制诊断农村养老服务问题，然后依据一些共识性原则讨论农村养老服务供给侧改革蓝图，最后针对问题以供给侧为切入点寻找相应对策。 二、中国农村养老服务的特点 为应对日益严峻的人口老龄化问题，近年来中国政府在增加养老保障财政投入、建设和扶持养老机构发展等方面采取了一定措施，但养老服务发展仍难以适应人口老龄化趋势的加剧和经济社会的发展需要，而在中国城乡二元经济社会体制背景下，农村养老服务问题更为突出，与城镇比较，农村养老服务发展的特殊性体现如下几个方面。 1.农村养老服务政策支持更为欠缺 面对日益严峻的养老服务问题，中国已出台一些政策措施加以应对，仅2012年以来，就颁发了《关于加快发展养老服务业的若干意见(国发〔2013〕35号)》《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见(国发〔2014〕8号)》《国务院关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见(国办发〔2016〕91号)》《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划(国发〔2017〕13号)》等多项政策措施或指导性意见。然而这些政策措施或指导性意见主要侧重于从宏观角度对中国养老服务的发展做出判断和指导，较少从微观层面针对农村养老服务现状提出针对性政策建议。例如在《关于加快发展养老服务业的若干意见(国发〔2013〕35号)》中虽关注到养老服务城乡发展不平衡，但在提出的“统筹规划发展城市养老服务设施”“大力发展居家养老服务网络”“大力加强养老机构建设”“切实加强农村养老服务”“繁荣养老服务市场”“积极推进医疗卫生与养老服务相结合”等六大任务中仅有一项直接关涉农村养老服务，其他内容虽对农村养老服务发展有一定指导作用，但大多直接针对城市既有养老服务问题，包括坡道、电梯等无障碍设施改造、居家养老服务网络平台建设。与此同时，在涉及农村养老服务问题时则主要是宏观指导和原则性规定，如“完善农村养老服务托底措施”“充分发挥村民自治功能和老年协会作用，开展志愿服务，解决周围老年人实际生活困难”等。《国务院关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见(国办发〔2016〕91号)》针对城市和农村资源结构不合理，强调养老资源应向居家社区服务倾斜，向农村倾斜，向失能、半失能老年人倾斜。但在“全面放开养老服务市场”“大力提升居家社区养老生活品质”“全力建设优质养老服务供给体系”“切实增强政策保障能力”“加强监管和组织实施”五项任务中的一些具体措施，包括“优化市场环境”“提高老年人生活便捷化水平”“发展适老金融服务”等大都主要针对城市养老服务现存问题。“养老资源向农村倾斜”的政策态度没有具体的指导意见支撑，“提升农村养老服务能力和水平”主要强调依托农村社区综合服务设施、农村基层党组织、自治组织等农村既有物质和组织资源，没有体现对农村养老服务的扶持。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划(国发〔2017〕13号)》虽充分呈现了农村居民老龄化程度进一步加深过程中的现实问题，但规划建设内容主要针对城市养老服务的改进问题，包括推进街道、社区“老年人生活圈”配套设施建设，提供一站式便捷服务，居家社区养老服务工程、实施“互联网+”、建设虚拟养老院等，在提出的“健全完善社会保障体系”“健全养老服务体系”“繁荣老年消费市场”“丰富老年人精神文化生活”“扩大老年人社会参与”“保障老年人合法权益”“强化工作基础和规划实施保障”等任务中并未针对农村养老服务发展做微观层面规划，仅在“健全养老服务体系”相关规划中提出“完善农村计划生育奖励扶持和特别扶持制度”“大力发展互助养老服务”“依托农村卫生室、综合文化服务中心等基础设施为老年人提供关爱服务”等宏观指导意见。地方层面上，各地也纷纷出台了相关养老服务政策。从养老服务政策内容上看主要集中在城市居民可及性更大的养老保险、高龄津贴、养老机构资金补贴等收入保障和物质供养方面。
