政府改革乏效现象探究

       一、政府改革乏效：相关概念与问题提出

       基于结构—功能维度，政府改革由表及里可以概括为两个层级(图1)，机构改革居于表层，概指机构、人员精简以及组织结构与人事制度的优化；政府职能转变更为深刻，居于内层，体现为政府职能的有放有收、有增有减，是经济、社会体制与政治体制联系最为紧密的“结合部”。阔步发展的中国近四十年，同时也是一部政府改革史，基本线索是，1982年改革主要着眼于撤并机构，裁减人员；1988年尤其1993年以来，围绕愈加坚定、清晰的建立社会主义市场经济体制的目标，政府职能转变被作为改革重点，并被认为是巩固机构改革成果的根本保障，2003年后政府职能转变方面提出“服务型政府”建设的目标；2008年以来，大部门制改革作为一种链接机构变革与职能调整的变革思路醒目实施；2013年至今，简政放权，推进“放管服”成为新一届政府统领性工作，政府职能下放与转移更获重视，进入惊心动魄的攻坚期。

      

       政府改革如何有效?这无疑是改革者最应思考的话题。所谓有效政府改革，总结学界讨论，一方面，政府改革方案创制能顺应时势，有科学、合宪设计，并注意到充分吸纳与体现民意，从而改革是有“效用”的，这构成改革“有效”的重要内容与前提；另一方面，改革执行过程权责明确，沟通顺畅，步步为营，稳打稳扎，如此，改革又是有“效率”的，能做到基本不偏离改革部署，并能及时落实。如此两方面兼具，即为有效政府改革，若是一者有所欠缺，甚或两者均显现一定程度的不足，则为政府改革乏效。

       对照来看，基本每五年一次的政府改革在一些重要方面应可认为是“有效”的，就表层的机构改革而言，不但一步步认识到与职能转变相结合，并向大部门制等正确方向迈进，彰显改革效用，改革效率也应认可，统计可知，改革开放以来历次改革在机构数量上显现渐进和稳健特征；[1]甚至有学者测算，机构总数从长期来看是一直在下降。[2](P279)持续推进的政府改革，更值得称道的是深层的政府职能转移和调整，不仅与治理与善治的全球性潮流不谋而合，改革效用从而须肯定，并且富有效率——改革前的中央高度集权体制与其构造的“总体性社会”已不复存在，一方面，纵向逐步放权于地方，重构了央地权力关系尤其财权关系，地方政府成为具有自主利益的行为主体，在GDP为标尺的晋升锦标赛制作用下，相互间展开激烈的招商比拼和发展竞争。[3]另一方面，横向逐步还权于社会，“单位人”变为“社会人”，获得多元择业机会；“人民公社制”瓦解，农民亦成为市场主体，剩余劳力亦得以去往城市务工，非公经济体制外崛起因而获得“人口红利”，改革亦不断为其发展正名。如此，各类改革主体活力迸发，进而共同铸就了中国长达数十年、世界独一无二的经济奇迹。

       然而，厘清上述认识前提下，政府改革成效仍可谓一言难尽，改革乏效现象与批评不时见诸报刊文献，不绝于耳。以机构改革来说，由于其处于实施相对便利、媒体更易关注的政府改革表层，历次改革最显发力，经过持续努力，“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的“怪圈”至少在国务院层面已有改观，但“怪圈”质疑一直难以消除，无论是否确凿，财政供养人员规模相较经济发展现状和公共服务需求水平总体增长过快是得到研究证实的，[4]通过机构改革实现官员规模的持续下降确有难度。[5]“机构改革不易，转变职能更难，因为它更深刻。”[6]政府改革根本在于重构国家与社会关系，就此，历次政府改革在政府职能横向转移方面不断取得突破性成果，但总体上，政府向社会和市场横向放权，仍属任重道远，诚如有学者指出，“我国政府作为全能政府，代庖了许多应该由企业和社会组织自主决定的事项；并以行使行政审批权、僭越内部微观管理权为手段干预市场主体与社会主体的本职，造成市场规律对企业发展、经济建设的引导作用减弱，社会环境对社会组织发展、公共服务提供、行业组织自律的引导作用减弱，市场和社会发展缺乏必要的独立性与活力。”[7]

       尤其政府职能转移，历次改革为此出台的各项政策措施，创制环节就可能遭到部门利益“劫持”，削弱改革效用。《中国行政体制改革报告(2014~2015)》显示，简政放权、激活市场和社会活力改革中有可能遇到的最大阻力，是部门利益作祟，有的把权力变成与民争利的工具；[8]执行环节更会遭遇各种困扰，影响改革效率。研究亦证实，政府内部上下级部门间讨价还价、序贯博弈行为是普遍存在的政府行为。[9]“近年来，中央与地方的利益冲突和政策博弈已经愈演愈烈，甚至在保护耕地、调整房市、规范招商引资等一系列事关国家安全的重大问题上，因地方政府的抵触，中央的宏观调控政策陷入‘失灵’的尴尬境地。这种‘中央失灵’不仅使得中央权威受到损害，而且，因在实施过程中与部门更主要地和精英结合而使得中央政策偏离普惠性原则，”[10]最终造成普通公众作为改革目标受益者缺乏获得感，仅就这一点而论，改革难言有效。

       即便十八届三中全会以来，中央改革权收拢，改革更显决心并切中时弊：机构改革方面，对于各级政府机构编制要求“只减不增”；政府职能转变方面，明确“凡是能由市场形成价格的都交给市场”“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，从而让“市场在资源配置起决定性作用”，以及“增强社会发展活力，提高社会治理水平”，最终实现“国家治理体系与治理能力现代化”，这体现出极大的政府改革效用。然而改革空转打滑的现象也未能避免，体现改革效率不足的落地难问题尤其堪忧，特别是政府职能调整，“例如，‘简政放权、放管结合、优化服务’是推进经济体制改革、处理好政府和市场关系的关键所在，目前仍存在改革不到位、不配套、不衔接等问题。改革落地难，难在何处?这是个值得思考的问题。”[11]“简政放权”核心举措是行政审批改革，作为本届政府改革“重头戏”，新一届国务院组成以来，以“壮士断腕”的决心，大刀阔斧取消、下放行政审批事项，截止2017年2月已达618项，[12]取得了重要的阶段性成果。但有调研显示，还有不少地方该放的权力没有放，或是放虚不放实，放轻不放重，放责不放权，放小不放大，明放暗不放，放一不放二，上面放下面不放，或上面放，下面没有人接盘，责任更加不明了，部门、责任人之间的衔接、配套、统筹不够，依据不明，集中反映在“事情还是办不成”。[13]不单单政府向市场转移职能受阻，政府向社会转移职能同样困难重重。社会组织尽管登记、运行环境愈发宽松，但官办色彩却依旧浓厚，在资源和制度上依附于政府，体现非独立性，如此就影响到社会组织对于政府职能的承接能力及资源条件。