当代中国发生了极其广泛且深刻的社会变革，令人惊叹的是，世界上最大人口规模的中国在经历市场化、工业化、城镇化历史性变迁的同时又保持了总体上的社会稳定。对于形成这一现象背后的原因，学术界可以从不同的角度进行解释，其中，中国政府努力通过不断深化改革、转变政府职能、构建人民满意的政府是非常重要的因素，有待深入挖掘。本文从政治学的视角，采用政策追踪分析的方法，对过去40年中国行政改革的历史进程进行客观性描述，对行政改革的主要成就、动力及其内在逻辑，对行政改革面临的主要挑战及未来发展的方向作阐释性评论。 一、40年行政改革不断深化的历史进程 行政管理一词可以在多重意义上使用，既可以泛指一切国家机关的管理活动，也可以包括企事业单位内部的行政行为。“一般认为，行政管理是指行政机关及其行政人员对国家事务、社会事务和机关内部事务的计划、组织、指挥、协调、控制等管理活动。”①本文所讨论的行政改革，是指以国家行政机关(即狭义的政府)为中心的行政系统的改革，不包括国家立法机关和司法机关等其他国家机关的改革，也不包括企事业单位内部的行政改革。 中国行政改革涉及的内容十分广泛，包括各级政府的法定地位、权限、职能、管理方式，以及行政区划、机构设置、人员编制、财政预算、审批体制、工作流程等。既有观念层面的更新，也有体制、机制、政策层面的变革；既有宏观结构的重新设置，也有微观方面的更新调整：既有中央层面的改革，也有地方层面多样化的探索和创新。限于篇幅，本文重点围绕中央层面的行政改革进行讨论。 从历史进程看，中国行政改革是一个连续的、既相互衔接又不断深化的过程。在这连续的过程中，新时期以来形成的四届中央领导集体根据社会发展面临的新情况、新特点和新任务，制定行政改革的新举措，使得不同时期行政改革的重点又有不同，形成了四个主要阶段。第一阶段旨在适应以经济建设为中心，通过突破政治、经济一体化的高度集权的体制束缚“搞活经济”，重点是“简政放权”；第二阶段是为适应计划经济向市场经济体制的转轨，重点是转变政府职能；第三阶段为适应社会转型提出的新要求，重点强化公共服务供给，推动政府管理方式创新：第四阶段以行政审批制度改革和优化流程为重点，积极推进责任、法治、高效、服务型的人民满意的政府建设。 1.以“简政放权”为重点的行政改革 改革开放前，中国逐渐形成了高度集中的计划经济体制和政治、经济一体化的中央高度集权的一元化领导的管理体制。与中央高度集权的管理体制相适应，形成了一种以中央权力为中心、以行政命令为主导的自上而下单向式的管理模式。这种管理体制和管理模式最大的弊端是权力过于集中，党政不分、政企不分和管制过死，使经济和社会生活缺少活力。它所产生的危害集中表现在两个方面：一是“集中过多，计划搞得过死……使得中央部门、地方、企业和职工个人的积极性、主动性和创造性，受到了很大的限制和束缚”②；二是“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”③，导致政府机构臃肿重叠、政出多门、职责不清、办事效率低、官僚主义严重等弊病。如果从因果关系的角度分析这两种弊端，我们就会发现，官僚主义现象严重是问题的表象，根源是权力的高度集中。因为高度集权的管理体制势必造成政府机构和干部队伍过于庞大。邓小平曾尖锐地指出，权力过分集中“这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根”④。这种政治、经济一体化的中央高度集权的管理体制已经严重地制约了社会经济的发展，成为推进中国现代化建设的最大的体制性障碍。为了调动地方、基层和企事业的积极性，“搞活经济”，就必须对传统的中央高度集权的管理体制实行改革。 20世纪70年代末到80年代末所进行的行政改革主要围绕“简政放权”这一中心展开。首先是针对政治、经济一体化的权力高度集中的管理体制，实行“放权”改革。而要做到有效放权，其前提是实行党政分开、政社分开、政企分开。从1979年开始，首先撤销了地方各级革命委员会，设立人民政府。同年，各级党委和政府分署办公，并明确地对党政机构的职责做了分工，党不再代替政府作为直接的行政管理机关。党的领导主要是思想政治和重大方针政策的领导，国家行政工作主要由国务院和各级人民政府负责；在农村，废止政社合一的人民公社体制，建立乡政权，实行政社分开；在城市，为了“搞活企业”，实行政企职责分开，所有权和经营权“两权分离”，各级政府部门不再直接经营管理企业，撤销行政性公司，企业实行经营承包责任制。为了进一步消除权力过分集中的弊病，在实行权力分开的同时，又进行行政管理权限放权式改革。中央向地方下放的管理权限主要涉及经济管理权限、人事管理权限和财政管理权限。学术界也把这种权限下放称为“放权让利”。放权主要在三个层次进行：一是中央向地方放权，上一级政府向下一级政府放权；二是政府综合部门向企业主管部门放权；三是政府企业主管部门向企业放权。⑤为了调动地方和企业的积极性，在放权的同时在财政体制上实行了“让利”式改革。如实行中央与地方“分灶吃饭”的财政管理体制，财政支出南中央下达改为地方统筹使用。对企业实行“利改税”制度，税后利润完全归企业安排使用。 组织机构是权力运行的载体，权力的重新配置必然涉及组织机构的重新调整。所以，与政府逐渐下放权力同时进行的是机构改革。机构改革是中国40年行政改革的基本内容之一。20世纪80年代初期(1982—1983)，中国进行了一次较大规模的行政机构改革，主要是针对国家机关机构臃肿、层次重叠、政出多门、职责不清、人浮于事、效率低下的问题。这次机构改革的主题是“精兵简政”。所谓“精兵”，是指在精减人员、实行机关工作岗位责任制的同时，针对干部队伍存在的年龄偏大、文化偏低、缺乏专业知识的问题，确定了提拔和任用干部的“四化”(革命化、年轻化、知识化、专业化)标准，并废止了实际上存在的领导职务终身制。所谓“简政”，是根据分工合理、职责分明、机构精干、提高效率的要求，撤销重叠机构、合并业务相近的机构。随后，各省、自治区、直辖市也相应进行了“精兵简政”的机构改革。⑥ 2.以转变政府职能为重点的行政改革
