当前，中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。习近平新时代中国特色社会主义思想中的“八个明确”“十四个坚持”，深入阐释了新时代改革发展的新问题、新目标和新要求，深刻表明了当前全面深化改革已然进入新阶段，将进一步触及深层次利益格局的调整和制度体系的变革。党的十九大报告提出要“深化农村土地制度改革”，意味着要进一步明晰农村土地产权定位、保障收益分配公平合理、显化农民土地财产权利、提升农村土地利用质量，以满足乡村振兴战略的发展需要，为解决我国社会主要矛盾提供支撑。然而，农村土地制度作为改革“四梁八柱”中的基础和关键所在，涉及对象千丝万缕、牵涉利益错综复杂，改革方向莫衷一是[1-2]，面临着较大的改革风险和挑战。 《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》在中央全面深化改革领导小组第七次会议上得到审议，并于2015年1月由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发。2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议了国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》的议案，允许北京市大兴区、天津市蓟县等33个试点县级行政区域暂时调整实施土地管理法等关于集体建设用地使用权不得出让等规定，允许农村集体经营性建设用地入市，同时提高被征地农民分享土地增值收益的比例，对宅基地实行自愿有偿的退出、转让机制。这标志着我国农村土地制度改革正式进入了试点阶段，拉开了农村土地权利从限权到有序赋权，土地资产从沉睡到稳步盘活，土地政策从限制到逐步放开的改革大幕。2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议通过决定，北京市大兴区等33个农村土地制度改革试点单位，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点(以下简称“三块地”改革试点)期限延长一年至2018年12月31日①，意味着尽管3年来试点工作已然取得一定成效，但“三块地”改革的整体性、系统性和协同性仍然不足，综合效益显化尚需时日[3]，亟待进行更加务实和深入的探索研究[4]。因此，这里剖析当前深化“三块地”改革存在的问题，深入分析统筹推进“三块地”改革的基本要义，探讨深化“三块地”改革的本质与方向，并提出相应建议，以期为促进“三块地”改革深化提供参考。 一、相关文献综述 多年来，农村土地制度中的诸多问题受到学者们的广泛关注，普遍认为当前农村土地产权主体不尽清晰、农村土地权能不尽完整、农村土地市场机制相对缺位[5]，土地资源配置和利用效率相对偏低，资源紧缺、闲置浪费和粗放无序等问题并存[6]。由于不同类型农村土地(承包地、宅基地、集体经营性建设用地)按不同准入规则进入市场[7]，宅基地与集体经营性建设用地的流转受到较大限制，其资产和资本属性尤为不足，而作为当前集体土地主要入市途径的征地制度，在满足国家经济社会发展需要、促进经济增长的同时，也存在征地范围模糊、征地程序不规范、征地补偿标准不合理等缺陷，导致农民土地权益流失较为严重[8]。由此可见，当前农村土地制度已然不能满足时代诉求，深化农村土地制度改革任重道远[9]。 近年来，农村土地制度改革的呼声强烈[10]，众多学者对征地制度改革、集体建设用地流转、宅基地流转、农地“三权分置”、城乡统一建设用地市场等诸多方面展开了研究，但多集中在某“一块地”的单独改革突破探索。在征地制度改革方面，往往认为其改革关键在于明确界定公共利益、提高补偿标准、完善补偿机制、提升征地程序的公开性和民主性、建立健全司法救济制度，在规范政府公权力的同时充分保护农民的合理权利[11-13]。在集体建设用地流转方面，允许农村集体建设用地直接进入市场已然形成一定程度上的共识，认为其不仅可以赋予并显化农民的土地财产权益，而且有助于抚平城市土地和农村土地之间“同地不同权”的鸿沟，促进城乡资源要素的双向流动、互补，推动城乡一体化发展[14-15]。然而，允许集体建设用地直接流转也潜藏着加速农地非农化、提升城镇化成本、利益分配不均等风险[16]，因而急需明确农村集体建设用地流转的政策边界，构建合理的集体建设用地收益分配机制，完善产权、规划、市场、法律等配套保障机制[17-18]。尽管关于农村宅基地流转的必要性问题，学术界仍然存在分歧，但对于农村宅基地流转政策的评判标准已然达成一定程度上的共识，普遍认为不应局限于单纯的效率层次，还应关注宅基地所承载的文化价值和社会保障功能。尽管诸多研究往往只关注农村土地制度改革中的某“一块地”改革，但是其共性的认知是农村土地制度改革应当审慎稳步推进，其步伐应该与经济成长阶段、产业升级、城市提供稳定就业机会程度等相适应，不可操之过急。 除“一块地”改革的单独研究外，学者们也关注了“两块地”“三块地”的联动改革。其中，征地制度改革与农村集体建设用地流转具有显著的联动关系，征地制度范围直接决定着农村集体建设用地流转的政策边界，而集体非农建设用地流转制度试点可以为农民提供制度选择的机会，倒逼政府主动规范完善征地制度，同时集体建设用地市场所形成的产权价格也可以为完善征地补偿标准提供参照。因此，缩小征地范围与扩大集体建设用地入市并举，被认为是平稳改革现行国家征地体制、推进城乡土地统筹配置的可行选择，也是告别以地谋发展的关键举措。此外，自“三块地”改革试点以来，“三块地”改革之间的联动影响、利益关系和协同路径也引起了学术界关注，部分学者从改革问题、改革意义、改革突破口、市场化路径、改革影响研究等方面展开了探讨(孔祥智，2015；吕萍、于淼，2017)。然而整体而言，当前“三块地”改革的研究文献数量相对较少，研究重点也多聚焦于改革意义、试点进展和某“一块地”改革突破，少有从“三块地”统筹视角整体展开问题分析，缺乏对农村“三块地”深化改革的根本性质、核心目标、必要前提和关键路径等基本要义的深入剖析，更缺乏对“三块地”改革的总体设计。
