随着我国经济的快速发展和金融改革的不断深化，地方金融业蓬勃发展，中央对地方金融监管从绝对集权到逐步赋予地方政府有限的监管权限，并于2017年7月在第五次全国金融工作会议上确立了中央为主、地方为辅的双层金融监管体制。目前，各地方金融监管在机构设置和监管立法等方面逐渐完善，但如何界定与协调中央与地方的金融监管权限仍需要进一步完善。 一、央地双层金融监管体制的形成及发展 改革开放以来，我国央地金融监管经历了探索阶段、中央集权监管阶段、央地双层监管体制的初步形成和确立阶段。可见，随着对金融监管权限认识的不断加深及地方金融的不断发展，中央从绝对集权发展到逐步赋予地方政府有限的监管权限。 (一)金融监管的探索阶段(1978—1991年) 这一时期，我国对中央与地方金融监管的权限划分未做出具体规定。改革开放后，中国人民银行“大一统”“统存统贷”的格局被打破，逐步形成以中央银行为核心、专业银行(中国农业银行、中国银行、中国建设银行和中国工商银行)为主体的现代金融体系。[1]在国家政策支持下，我国地方金融机构得到空前发展，各类城市信用社、信托公司等非银行金融机构相继兴起。1983年9月，国务院下发《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，确立了中国人民银行对各专业银行和其他金融机构进行统一监督与管理的集权式金融管理体制，并明确规定，只有中国人民银行各支行具有监管地方金融机构的权限。 在20世纪80年代“放权让利”改革的大背景下，中央银行授权地方政府对地方性金融机构有审批权。[2]同时，由于中国人民银行各支行易受到地方政府影响，而且各支行监管经验存在一定不足，一些地方政府在很大程度上实际获得了地方金融监管的权力。而为促进地方经济的发展，地方政府更重视对金融资源的获得，造成其重视通过设立地方性金融机构获得资金，忽视了对地方金融机构的监管，这也是导致20世纪80年代部分地方城市信用社等金融机构出现金融风险的重要原因。同时，政策落实难和金融监管难成为这一时期的突出问题。1986年，国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，禁止非金融机构经营金融业务。 (二)中央金融监管的集权阶段(1992—2007年) 1992年10月，国务院决定成立国务院证券委员会和中国证监会，负责对股票发行上市的监管，中国人民银行依然对证券经营机构、债券和基金进行监管。1993年后，我国试图削减地方政府对金融监管的干预力。1993年国务院颁布《关于金融体制改革的决定》，进一步明确中国人民银行的金融监管地位。为减少地方政府的干预，央行将其地方分支机构的多项权力回收总行。东南亚金融危机爆发后，金融监管权逐步全面上移至中央。1998年，中国人民银行进行管理体制改革，撤销原有的31个省级人民银行分行，重新划分了9大分行，央行的实际监管权力得到加强；同年，国务院证券委员会并入中国证监会，中国保监会成立，强化了中央对证券业和保险业的垂直管理。2003年，中国银监会成立。自此，形成“一行三会”的垂直监管模式。在此阶段，虽然未对中央与地方的金融监管权限进行明确规定，但加强了中央政府的金融监管权，通过清理、整顿、接管或取缔地方金融机构，极大地限制了地方政府的金融监管权限。 (三)央地双层金融监管体制初步建立(2008—2016年) 在这一阶段，我国鼓励地方金融发展，中央逐渐将部分监管权下放给地方政府。同时，中央政府开始考虑并强调完善地方金融监管体制，强化地方政府对地方性金融机构的监管与风险处置责任，界定央地监管的权限。至此，中央和地方双层金融监管体制初步形成。 2008年以来，国家逐步允许各地政府试点批设地方性金融机构开展业务，各类地方性金融机构，如小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司等得到迅速发展。同时，国务院、中国人民银行及中国银监会等部门先后发布文件授权各省级政府对此类机构进行审批设立、日常监管和风险处置。①这是中央首次打破集中监管模式，将部分金融监管权下放给地方政府。不过，这些文件同时规定，国务院有关部门负责制订政策、指导省级政府部门进行监管，因此地方政府并不具备独立监管权，而是在中央的领导下进行监管。同时，各地早期成立的地方金融办公室(简称“金融办”)于2008年政府机构改革时开始成为独立的机构，并逐渐承担地方政府赋予的有限的金融监管权限。[3]虽然我国还未建立起统一的制度规范地方金融办的活动，也没有具体的法律法规对其法律地位做出明确规定，但除承担金融服务、协调、融资等职能外，地方金融办实质上已成为地方政府对当地金融市场进行监管的重要机构，全国各省、市、县均有设立。 2010年后，中央政府、国务院各部委逐渐通过各种规范性文件提出“明确地方金融监管职责”及“界定央地金融监管权限”的要求。如，“十二五”规划纲要明确提出“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”。2011年发布的《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》，强调地方政府对各类交易场所的属地监管。2012年国务院批准的《金融业发展和改革“十二五”规划》要求发挥中央金融管理部门的指导、协调和监督作用，强化地方政府金融监管的意识和责任，进一步明确地方政府对小额贷款公司和担保公司等机构的管理职责，强化地方政府的风险处置责任。2014年8月，《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》进一步确立中央和地方分级监管，提出完善中央和地方金融监管工作协调机制的要求，明晰地方政府要承担对部分金融活动的监管职责，包括引导和规范民间借贷、新型农村合作金融组织的行为，防范和打击金融欺诈、非法集资等行为。
