党的十九大提出“中国特色社会主义进入了新时代”新的发展历史方位的重大判断，从实现“两个一百年”和“中国梦”的角度提出新时代“实现国家治理体系和治理能力现代化”的重大要求，对新时代加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系做出了方向性指引。①财政作为国家强制性地从社会汲取资源，并权威性分配这些公共资源以满足社会公共需求、提供基本公共服务的政治安排，是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是实现国家治理现代化的制度保障。当前，我国财税体制改革的重点在于改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。其中，事权划分是确定不同层级政府支出责任和实现财力合理配置的前置条件和根本依据，因而成为财税体制改革和建立现代财政制度的关键环节。 当前和未来一个时期，我国政府间事权关系划分的关键问题是：如何根据新形势下全面深化改革路线图和时间表的战略规划和根本要求，推进和实现中央与地方政府之间清晰的事权关系划分，为国家治理体系和治理能力现代化提供制度基础?进而，中央与地方政府事权关系需要进行哪些原则性调整和结构性改革，才能确立支出责任和财力配置的合理标准?更重要的是，在我国改革开放40年中央和地方财政关系改革的经验路径和体制约束条件下，现阶段如何切中和破解推进中央与地方政府事权划分实践中的难点、痛点问题?发现和找到科学合理地配置和分割中央与地方政府事权关系的现实路径?上述问题的存在和实质，是寻求指导建立中央和地方政府事权关系划分的理论逻辑和实践进路，要求在我国40年改革开放过程中财政改革发展、政府间财政关系调整的实践基础上，深入剖析推进中央政府与地方政府事权关系划分的现实困难和体制障碍，并找到能够有效推进事权关系改革切实可行的现实路径。 事权分割：政治本质、分析层次和主要问题 政府作为一种合法垄断强制力的公共组织，其存续和履职在受到可获取资源状况和水平制约的同时，也受制于社会对其强制权力的容忍或认同，即它能够有效地分配公共资源、满足公共需求，以及最大限度地降低社会对其汲取行为的反抗程度。在政治认同与可获资源双重约束下，政府汲取、分配和管理公共资源的制度结构和机制安排，尤其是层级制政府的事权分割、支出责任、财力配置等因素都制约着政府满足公共需求的能力和水平，并最终影响到社会对政府的政治认同。 政府汲取资源、履行职能的行动不是在真空中进行的，只能通过一定组织结构尤其是层级制结构而展开。因此，政府能否有效地汲取和分配财政资源，履行职能，在很大程度上与其层级制的治理结构效率密切相关。层级制政府治理结构效率，根本上取决于在不同层级的政府主体责、权、利关系基础上形成的激励和约束机制，从而为政府有效地满足社会公共需求、赢得政治认同提供动力支持。从财政的角度来看，层级制政府间的激励和约束机制主要是围绕不同层级政府的事权分割、支出责任和财力配置等关系，形成促进不同层级政府有效履职的结构安排。事权分割是不同层级政府承担支出责任的基础，又是相应配置其财力的重要依据。因此，形成层级制政府有效治理结构的关键在于厘清层级制政府间的事权关系。在经济发展性质和阶段、政治结构的制度化水平甚至历史传统、意识形态等条件和因素的制约下，不同国家的政府事权的划分必然具有其特殊性和多样性。我国政府间的事权责任划分问题，主要分为政府与市场、中央政府与省级政府和省以下层级政府间关系等三个层次。 不同经济发展阶段下政府与市场关系嬗变和政府职能调整是财政制度安排和事权责任调整的前置条件。从西方国家市场经济发展和公共财政建设的一般线索看，政府的职能范围经历了从“最小政府”的消极性事权结构向“积极政府”的扩张性事权结构转换，在“市场失灵”和“政府失灵”之后不断调整、完善。目前政府事权责任已经广泛地涵盖公共产品的生产、宏观经济的稳定、收入分配的公平以及社会福利的提供等领域。从社会主义国家经济转轨的经验教训来看，“短缺”是大多数社会主义国家在经济转轨初期面临的主要问题，“改革过程的一个目标是要消除短缺。查看短缺状况是检验进展程度的重要标志。如果在经济的一个或另一个重要方面短缺消失了，这就是一个相当可靠的信号，即改革在那里成功了。”②在经济转轨的初期，经济改革的重要方向之一是解决供给约束型的短缺问题，政府相应的事权责任还包括进行大量的经济建设和保持增长，而伴随着市场化转轨的深入推进，以及供给约束型短缺经济的消除，政府相应地面临着解决需求约束型的短缺问题，③事权责任范围也要向提供宏观经济的稳定以及有效的公共产品等转变。从新时代我国社会主要矛盾变化对政府事权提出的现实要求来看，在新的历史条件下，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，从而要求在理论上进一步解释和澄清社会主义市场经济条件下的政府和市场的边界、关系和向度，在实践中更好发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，进一步厘清层级政府的事权范围。显然，在一般的政府与市场关系框架内讨论政府职能的功能定位、理论位阶和政策指向，已经远远不足以满足新的历史条件下实现国家治理现代化对财政的根本要求，也不足以有效应对和解决现阶段改革发展深层次矛盾对政府间财政关系提出的现实要求。因此，新的历史条件下我国政府事权关系结构更具时代复杂性。 新时代我国政府事权结构的复杂性，不仅体现在社会主义市场经济条件下政府职能范围的历史综合性和政府与市场关系的动态发展性，更体现为我国层级制政府的体制性安排及其实践运行的历史逻辑和现实矛盾中。根据我国国家结构形式的制度安排，政府的层级制结构主要体现为中央政府与省级政府，以及省以下上级政府与下级政府两个层次。进言之，政府的事权结构需要在综合把握中国特色社会主义市场经济条件下政府与市场关系发展和政府职能范围调整的基础上，按照中央政府与省级政府和省以下上级政府与下级政府的关系逐级厘定和分解。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是我国层级政府事权分割的根本法律和制度依据。从中可以发现，除国防、外交等明确归属于中央政府外，政府职责贯穿于从中央、省、市、县到乡镇几乎所有政府层级，形成所谓“职责同构”④问题。其中，在逐项列举每级政府事权的最后一条都是“办理上级国家行政机关交办的其他事项”，这不仅未能划清上下级政府及其职能部门之间的事权责任，更重要的是为上级政府向下政策性转移事权提供了制度依据。1994年分税制改革的重心在于划分中央政府和地方政府财权关系，财权和财力进一步向中央政府和上级政府集中，相对忽视对层级制政府事权更为细致的划分，且事权分割的主要对象是中央政府与省级政府，并未有针对性地对省级以下政府纵向间事权划分作明确规定。在实践中，省以下地方政府基本按照“办理上级国家行政机关交办的其他事项”所体现的“上级决定”原则分解事权，从而形成了“财权层层向上集中，事权不断向下转移”的现实状况。为解决分税制改革后事权重心下移与财权重心上移的现实矛盾，中央及上级政府加大了转移支出的规模和范围，但由于缺乏层级政府间尤其是省以下地方政府间事权责任的细致划分，多级政府实际执行事权中出现职责交叉、重叠、错位现象，影响了公共服务尤其是地方公共服务的有效性。同时，由于转移支付制度的政策性和结构性问题，进一步加重了下级政府对上级政府的财力依赖。加之，在现行层级政府事权划分中，各级政府尤其是基层政府都普遍承担经济建设责任及其对提供公共服务的资金挤压效应等，都进一步制约和压缩了地方政府提供基本公共服务的能力空间。地方政府提供公共服务不足将直接影响满足社会公共需求的能力和水平，从而最终影响政府整体的社会认同基础。尽管近年来国家陆续出台《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)、《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)、《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕6号)⑤⑥⑦等系列文件，力图对制约政府间事权划分、支出责任和财力配置等突出问题和矛盾进行调整，但由于政府间事权关系涉及重要权力主体利益格局的重新调整，存在大量的改革制度成本和交易成本，改革措施的实际推进还面临较大的体制性约束等改革难点痛点问题。
