关于如何完善土地流转的制度探讨

       农业现代化是党的十八大提出的具有中国特色的“四化”目标之一。“实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收”①。得出这一结论源于长期对土地制度的理论和实践探索。土地流转始于土地联产承包责任制实施不久的20世纪80年代中后期，至21世纪初开始出现个别农民合作经济组织和企业大规模流转为止，主要以农户之间的自发流转为主[1]607-609。随着党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”的政策出台。许多地方政府开始尝试构建土地流转服务体系，并积极鼓励规模经营。但是，土地流转中介服务组织运作过程往往缺乏秩序，成效也不太显著[2]、合同约定过于原则、概括，容易产生矛盾和纠纷，且纠纷解决困难等土地流转不规范、以及土地流转的监督管理制度不完善[3]等问题仍然普遍存在。同时，撂荒等影响土地利用效率的问题也缺乏有效的遏制手段。实现有序、可持续的土地流转，促进土有效地利用仍然需要进一步的体制机制创新。

       与中国同属东亚地区的日本，同样受到土地资源稀缺的制约、具有小规模分散经营特点、面临土地撂荒的困扰，同样需要实现农业增效、农业和农村发展的政策目标。为此，日本围绕扩大经营规模这一目的，“从1970年修改《农业法》时，就已经开始把政策重点放在通过土地租赁来促进土地流转上了”[4]253，并在实践的过程中不断改进，于2013年12月13日颁布了《关于农地中间管理事业的法律》，进一步规范了以租赁形式进行的土地流转，其制度安排对我国实施“三权分置”基础上的土地流转具有一定的借鉴意义。

       一、日本为何要建立农地中间管理制度

       无论哪个国家，随着社会经济的发展达到一定程度，必然需要逐步提高农业的生产效率，特别是经营规模较小且土地资源稀缺的国家，为了提高农业生产力水平、降低生产成本，扩大农业经营规模会是自然的政策选择。日本建立农地中间管理制度是因为土地利用效率持续下降对农业产生了严重的影响，具体包括以下几点。

       首先，小规模分散型农业结构的收益性缺乏优势，有必要促进土地的规模化、集约化经营。日本农户的户均经营面积从1960年的0.77公顷增加到2014年的1.77公顷②，但小规模经营的农业结构并未改变。从收益和投入情况看，小规模农户在商品生产方面的收益性明显处于劣势。2013年水稻经营面积0.5公顷以下农户单位面积投入最高，亩均18.7万日元，约是2至5公顷规模水平的1.75倍，是10至15公顷规模水平的2.06倍。单位面积的劳动投入也是同样，0.5公顷以下农户的亩均劳动时间为66.7小时，是15公顷以上规模农户的3.06倍。与投入成反比，经营面积在0.5公顷以下及0.5至1公顷两类农户的户均收益为负。

      

       同时，地块分散也是农业经营效率化的阻碍因素。据日本农林水产省对“认定农业者”③的调查显示，2013年户均15.6公顷的经营面积分为31.6块，每块耕地的平均面积为0.49公顷，耕地之间的最远距离为3.9公里④。65％的农业承担者愿意“优先采用土地面积集约化”措施改善农业经营[5]。说明规模生产者也迫切希望解决地块分散的问题。

       其次，撂荒地的增加以及荒废耕地导致耕地资源减少，有必要提高土地利用率。1975年至2015年的40年间，日本撂荒地的面积从13万公顷增加到了42万公顷，是当初的3.23倍。与此同时，在1995至2015年的20年间，来自非农户持有土地的撂荒地面积持续增长，从8万公顷增至21万公顷，占撂荒地总面积的比例从32.8％上升至49.5％(表2)，成为撂荒地面积增加的主要来源，这从侧面反映出非农户持有土地的流转渠道不畅成为撂荒的一个主要原因。另外，由于“第二种兼业农户往往抱有较高的农地转用期待，他们宁愿放弃耕种与流转，导致耕地撂荒”[6]。

      

       与撂荒地面积增加相比，近些年荒废耕地⑤的问题更加令人担心，2014年，日本荒废耕地的面积达到了为27.3万公顷，占总耕地面积的6.03％。其中被认为是难以再恢复成耕地的面积为14.4万公顷，比例达到荒废耕地的52.2％[7]。造成撂荒地和荒废耕地增加的原因是高龄农业从业者退出和农村人口的减少，给耕地、农业用水等资源的管理、生活服务的可持续供给带来了困难。农业从业者急剧减少的同时，农业经营继承人不足，带来了农业资源和技术难以继承的问题。如何从根本上解决撂荒地问题、提高土地利用率是日本政府面临的一个重要政策课题。

       第三，出于完善经营权流转制度的需要。长期以来，扩大农业经营规模一直是日本农业政策的目标之一，但为此制定的一系列促进土地流转的制度未能取得期待的效果。农地流转一词最早出现于1961年实施的《农业基本法》，1962年创立的农地信托事业[8]是促进农地流转的第一个措施。之后，为扩大土地流转效果，农林水产省以法国土地治理和乡村建设组织(SAFER)为蓝本，提出了农地管理事业团构想，旨在通过设立公共机构在全国范围内促进土地流转，但是，1965年和1966年的两次提案均未通过参议院审议⑥。出于无奈，农林水产省在1967年发布《构造政策的基本方针》，转为强调通过土地租赁扩大经营规模的改革方向。农地政策的重点从所有权的转移(买卖)转向经营权的转移(租赁)是针对当时社会和政治环境的妥协措施。