一、问题的提出 在现代化、风险性、复杂性交织存在的现代社会，贫困主体和贫困成因日益多元化。贫困主体从绝对贫困人口转变到相对贫困人口，导致贫困的原因也从最初的单一收入不足发展到资源匮乏、机会欠缺、权利丧失和可行能力贫困等。社会救助发展进程中制度本身的弊端不断暴露出来，贫困仍是我国在2020年顺利建成小康社会的最大阻碍。因此做好扶贫攻坚工作仍是我国促进经济发展社会进步的核心议程之一。精准扶贫、精准脱贫是国家打好扶贫攻坚战，确保全面实现小康社会的重要战略部署。社会救助是我国精准扶贫体系的重要基石，重在“精”难在“准”。传统贫困分析局限于衡量收入或消费品的匮乏程度，根据收入不足单一确定救助对象无法做到精准识别；低救助水平仅能保障贫困群体生存需求；单一被动救助方式无法根据救助对象的实际需求进行精准帮扶，并且返贫化严重。国家层面的制度化社会救助是只能部分解决贫困群体生活状态窘迫的功能型贫困①，社会层面的补充型救助服务潜在发展动力不足会导致能力型贫困，因此二者的有效补充与衔接尤其重要，特别对处于经济社会极速转型期的中国来说，有效、全面、精准、持续②的社会救助体系极其必要。目前已有研究多关注现有社会救助体系(如低保)或单一研究弱势群体社会救助服务(如社会工作)，尚未将二者进行有效结合。本文提出的社会救助服务体系突破传统社会救助体系的研究范式，将国家层面制度化社会救助项目和社会层面的非制度化社会救助项目有效链接起来，在分析现有制度缺陷与问题的基础上，从理念、国际和社会三个层面阐述社会救助服务体系建构的可能性，并从建构目标、建构主体、模式、内容、方式五个现实着力点阐述社会救助服务体系建构的路径。 二、现行社会救助制度面临的问题 我国社会救助制度经过20多年的发展，在救助目标、救助主体、救助模式、救助方式和救助内容方面的弊端不断暴露出来，社会救助项目的日益完善更加显性化了各类救助项目之间的脱节与断裂，发展与完善我国社会救助制度面临诸多挑战与问题。 (一)社会救助目标滞后：被动型救助、被动式脱贫。无法实现贫困者自助 社会救助旨在通过制度性救助保证贫困群体的基本生存需求，通过“输血式”救助实现被动式脱贫的目标。这种“单向输血型”的救助尽管让弱势群体暂时获得了资金救助，却不能够调动弱势群体参与劳动的积极性，更容易造成救助依赖，陷入代际贫困的恶性循环。“杨改兰事件”清楚地指出了我国存在一个庞大的底层社会。他们文化水平低，救助依赖性严重，多是接受被动、消极的“输血型救助”[1]。当这部分群体失去救助后，会造成心理上的失常，在欠缺顺畅沟通机制、心理疏导和服务的情况下，会扭曲社会救助的目标，产生极端的后果。 (二)社会救助主体薄弱：政府单一主体，社会力量参与度低，无法进行责任分担 社会救助重在社会性，吸收社会力量的参与保证制度的可持续性。但是由于政府越位、政社不分和行政垄断挤占了社会力量参与社会救助的渠道，社会组织参与率低，社会救助管理成本偏高，救助效率较低。根据政府主导程度与公共财政支持程度，将社会力量参与社会救助的模式分为高政府主导—高财政支持的政府全负责模式、低政府主导—高财政支持的政府社会协作模式、低政府主导—低财政支持的社会全负责模式。我国目前处于高政府主导—高财政支持的政府全负责救助模式，全能政府表现为权力本位和制度本位。权力本位必然导致救助资源垄断，社会力量无法获得有效资源参与到救助管理与救助服务中；制度本位必然导致行为傲慢，政府角色凌驾于任何管理主体之上，其最大弊端是政治专权、垄断管理资源、管理低效，严重影响了社会力量参与社会救助的创造性和自主性。 (三)社会救助模式固化：局限于解决绝对贫困，无法解决相对贫困 我国社会救助制度着眼于解决绝对贫困问题，保障贫困群体的生存需求。这种依然瞄准绝对贫困群体的生存型救助模式无法适应贫困主体已从绝对贫困群体到相对贫困群体的转变。从表1能看出2010-2016年，农村贫困人口共减少1.22亿人，年均减贫规模1727万人；贫困发生率下降14.2％，这与我国政府重视解决农村贫困问题，大力推进扶贫减贫工作分不开。农村低保参保人数自2011年后逐年降低，2016年农村低保基本实现贫困人口全覆盖，自2011-2016年我国农村居民最低收入户的人均衣食住消费支出与国家贫困线比重已经超过1。这表明占我国贫困人口大多数的农村贫困群体的绝对贫困问题基本得到解决，他们不再是难以维持温饱满足基本生存的绝对贫困群体，而是收入不足以维持基本生活的相对贫困群体。
从表2能够看出来2010-2012年的农村低保年均标准低于国家贫困线570元，2010-2013年低保月平均标准低于农村低收入户的衣食住月支出32.5元，领取低保人口仅依靠救助无法维持基本生存，而那些被排斥在农村低保门槛之外的贫困人口更无法获得国家层面的救助，生存状况极端恶劣。2013年之后农村低保标准有所提高，从2014年开始每月低保标准超过低收入群体每月人均衣食住消费支出，说明国家低保能够基本满足农村贫困群体的生存需求，我国绝对贫困问题基本得到解决。但是从表1可以知道我国贫困群体已从绝对贫困群体转变到相对贫困群体，目前瞄准绝对贫困群体的低水平的生存型救助由于固化的保障模式难以覆盖迫切需要救助的相对贫困群体。社会救助模式的固化与相对贫困群体亟须救助之间的矛盾不断凸显出来。
