我国政府机构改革历程与取向观察

       中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为此，必须转变党和政府机构职能以满足新时代中国特色社会主义发展的新需求，必须深化机构改革以实现国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大和十九届三中全会就深化机构改革作出了重要部署和决定。深化政府机构改革是这次机构改革的重要组成部分，目标是适应社会矛盾的变化，促进政府职能转变和优化，实现职责明确、协同高效、依法行政的政府治理。为深入理解此次政府机构改革，有必要对我国机构改革的出发点和落脚点进行探讨，对历次机构改革的内容和成效进行总结评估。

       一、我国政府机构改革的出发点和落脚点

       政府机构是政府职能的载体，政府机构设置在较大程度上决定着政府职能的履行。有什么样的政府机构组成结构就有什么样的政府职能表现[1][2]，完全适应政府职能的政府机构设置是充分履行政府职能的必要条件，政府机构设置的不合理会导致政府职能履行过程中出现问题。政府职能通过政府机构实现，政府职能是政府机构设置的基本依据；政府机构改革必须根据政府职能的转变和优化来进行。党的十九届三中全会指出，要“转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置”。为适应新时代提出的新要求，政府机构改革不能简单地停留在形式上的重组。而应从更好配置职能上确定机构设置，根据政府职能的增、减、分、合等变化相应调整和改革政府机构、提高效能。

       长期以来，我国政府机构设置普遍存在机构重叠、职责交叉、权责脱节问题，在处理政府与市场、政府与社会等关系时出现政府职能的“越位”“错位”“缺位”等现象[3]。除此之外，政府机构设置和政府职能存在较多不完全适应新时代需求之处，如政府职能转变不及时、不到位，脱离政府职能设置政府机构，机构设置不够科学导致不能较好地履行政府职能等，这些都需要通过深化政府机构改革来解决，机构改革的重点是正确理解政府职能并进行合理配置。

       政府职能是指以政府机构为主的行政主体，在依法对国家经济、政治、文化、社会、生态文明建设领域的公共事务管理时应承担的职责和承载的功能。政府职能由社会公共需求来决定。正如阿道夫·瓦格纳指出的：“政府职能具有进化的性质，会随着时间流逝而改变。”[4]而推动政府职能变革进化的根本推手就是社会的公共需求。改革开放40年来，我国经济、政治、社会等各方面都经历了深刻变革，社会公共需求不断变化(见表1)，对应的政府职能也应随之不断地变化调整，而政府职能的变化必然要求政府机构不断深化改革与之适应，我国历次政府机构改革都是在这样的逻辑下进行的。由此可见，我国政府机构改革的根本出发点和落脚点是解决社会矛盾，满足人民群众在经济、政治、文化、社会、生态文明方面不断变化的公共需求。

      

       二、改革开放以来前七次我国政府机构改革历程

       改革开放以来，包含本次机构改革在内，我国共进行了八轮政府机构改革(见表2)，每一轮改革都是围绕着解决社会主要矛盾、满足社会公共需求展开。这里先简要回顾前七次改革基本情况。

      

       1982年的第一轮政府机构改革是在党的十一届三中全会提出转变政府经济职能和经济管理方式的背景下展开的。这轮政府机构改革以精兵简政为目标，强调加强集中统一领导，提高政府工作效率，着重解决干部年轻化问题。国务院部委、直属机构、办公机构由100个减为61个，工作人员总编制压缩了1/3。

       1988年的第二轮政府机构改革是在党的十三大提出转变政府职能的改革任务和明确提出加快建立和培育社会主义市场经济体系的背景下展开的。这轮政府机构改革提出“转变政府职能”是机构改革的关键，机构从72个减为65个，人员编制减少4900人，实际减少9700人。

       1993年的第三轮政府机构改革是在党的十四大确定建立社会主义市场经济体制的改革目标和明确了“政府的职能，主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督”的背景下展开的。这轮政府机构改革第一次提出以适应社会主义市场经济发展作为改革的目标，以政企分开为方向。机构从86个减为59个，人员精简了20％，将人员精简与实行公务员制度结合起来。

       1998年的第四轮政府机构改革是在党的十五大强调“充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系”和将政府宏观调控的任务明确为“保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长”的背景下展开的。这轮改革通过转变政府职能进行了一次较为彻底的机构改革，政府职能转变的相关措施全面展开，重点是调整和撤销直接管理经济的专业部门，加强宏观调控部门和执法监管部门，国务院所属机构公务员减少了1/2，分流了17000人。

       2003年的第五轮政府机构改革是在党的十六大提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”和加入世界贸易组织的大背景下展开的。这轮政府机构改革减少了9个专业经济部门，政府组成部门由29个减少到28个。1998年的政府机构改革是“减肥”，2003年的政府机构改革是“健美”，转变政府职能，服务于市场经济发展。