2007年，中国《物权法》颁布，为适应物权保护的需要，以农村土地登记颁证为重要内容的农地确权工作逐步展开。2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》强调“健全农村土地承包经营权登记制度”，提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。此后，农地确权工作全面展开。然而，农地确权工作开展以来，在实践中出现众多难题，在理论上也引发了较大的争议。 农地确权在学理上获得了大量的支持：农地确权是土地流转的基础[1]；确权有利于还权赋能[2]；确权是农村土地产权清晰化改革的重要举措[3][4]；确权有利于克服“激励短期化、决策管理成本高”产生的不及性等效率问题[5]。学界也发现了确权产生的积极效果：农地确权推进了土地规模经营，扩大了市场范围，促进了农业迂回生产与专业分工[6]；农地确权不仅降低了交易成本，促进了土地流转，而且增强了农地的产权强度，提高了土地资源的内在价值[7]；农地确权不仅使农户的农地转出概率显著提高，明显增加流转面积，而且有助于保障农户的权益，激励劳动力外出就业，进而推动了农地流转[8]。然而，反对确权也有其学理支持：农地的物权化逻辑，搅乱破坏了村庄伦理，进一步弱化了村庄的功能[9]；确权进一步强化承包户对具体地块的占有权，使细碎土地整合为宜耕地块的难度更大，从而土地更难有效耕种[10]；农户土地承包经营权确权存在多种错位，有利于加快土地流转、推进农业规模化等论断也存在着不同程度的理论误解和误判[11]；以“确权”为导向的国家地权调控否定了集体土地制度的实践空间，逐渐侵蚀了村庄政治内核，村庄政治塌陷，基层治理陷入深层困境[12]。学界也呈现了确权的一些消极后果：某土地产权改革试点村的实证考察发现自上而下的确权政策表达遭遇到多方面的抵制，导致确权实践的“被产权”逻辑，单方面的产权改革损害而并非保障农民利益[13]；Q村土地确权风波显示：农民对法律法规为代表的正式制度采取了实用主义的态度，农村社会暂难实现以法治为核心约束力的“地权共识”[14]。概而言之，支持和反对农地确权不仅有各自的理论支持，而且均能找到相应的事实依据。那么，农地确权作为一项重要的政策实践，两种不同的观点与事实仅是政策实施利弊兼有的体现还是农地确权本身包含着悖论?更进一步，作为农村土地产权改革的重要一环，如何确保政策目标的实现，怎样用后续的制度变革克服农地确权中的困难?本项研究试图简要回答这一系列问题，首先呈现农地确权的多个悖论状态，然后探讨产生悖论的原因，最后寻求解决悖论的制度方案。 一、农地确权的四大悖论 悖论表现为两个对立结论共存于同一逻辑命题之中。以权属关系明确化、空间位置清晰化为核心目标的农地确权不仅在实践中产生了不同的效果，而且在学理逻辑上会推导出多组对立的结论，即农地确权存在着悖论，主要包括生存伦理悖论、定争止纷悖论、土地流转悖论和土地利用悖论等四大悖论。 (一)生存伦理悖论 美国社会学家詹姆斯·C.斯科特发现在前资本主义的农民社会经济行为秉承“安全第一”和“生存第一”的理念，不顾及发展和利益最大化，他把这样经济社会现象概括为“生存伦理”[15]。中国的现行土地政策仍然强调“土地是农民的安身立命之本”，具有生存伦理取向：首先，家庭联产承包责任制实施之初，农地承包不是按“价高者得”的市场准则进行，而是根据现实生计要求按人口分配；其次，出于农业经济效率和农地资源优化配置的考虑，政策逐渐容许与鼓励土地流转，但一再强调维护农民的土地权益，自愿流转，并保留农民的土地承包权，特别是土地承包法26条对发包方收回承包地条件的设置，体现了把土地作为农民基本生存保障的立法意图[16]；最后，虽然法律禁止基层组织随意调整承包地，但一些调查显示，承包地调整的现象仍然大量存在[17]，村组自发地根据人口状况、基于生计目的和农民朴素公平观念的土地调整，只要没有产生较大社会纠纷，司法实践或政府主管部门一般承认其合法性。为确保农民的生存之基，党和国家十分重视保护和赋予农民土地权利，政策层面已采取多种措施强化农民的土地权利。针对基层组织与干部随意调整承包地，农民的承包经营权得不到保障的情形，中央逐步从严控制土地调整，直到《土地承包法》、《物权法》等立法限制。为适应农民土地权利严格物权保护的需要，又启动了登记颁证的土地确权。 农地确权存在生存伦理悖论。确权有利于保护农民的土地承包经营权，防止农民的土地被随意侵占、调整，即便外出务工经商，农民在非农就业失败时也可以返乡种地获得基本生活资料。税费改革后农民承包经营农地无需承担税费，无法适应高强度劳动的作为半劳动力的老年农民亦可依托土地谋生存。然而，农地确权进一步强化了既有的土地承包关系和农民的土地占有，无地农民和农村新增人口无法再通过村组土地的动态调整获得农地作为基本生存依托。 (二)定争止纷悖论 在农地家庭承包实施之初，大部分地区农地按远近肥瘦搭配均分。由于土地位置的固定性，田间管理的现实要求不容许同等品质的地块无限细分，远近肥瘦搭配无法完全满足农民的公平分地诉求，于是一些地方灵活处理土地承包面积即根据土地品质相应地对土地面积打折扣，从而使土地承包面积不准。由于农村测绘技术的有限利用，各块农地之间的边界并无严谨的地理信息登记，村组干部和农民依靠默认的记号、田埂等辨识边界，一旦田埂、记号等损毁或消失，地块边界便难以精准确认。在相当长的一段时间内，由于拥有承包地的农户也是实际农地经营者，农地面积不准、边界模糊的问题因农民之间的共识基础存在而并没有引致地权纷争。然而，随着城市化、工业化发展，农民就业渠道多样化、土地流转日益频繁，农地易手经营导致原有共识不复存在，流转经营中土地连片归整使田埂等原有边界毁损或消失，从而引发土地纠纷。随着市场化的发展，村庄内部土地利用方式多样化，挖鱼塘、水田和旱地互转等导致地块默认边界破坏，当征地拆迁等导致土地经济利益凸显时，土地纠纷往往容易爆发。税费改革后，承包地不仅不再承担税费而且还有相应的补贴，农地经济价值逐渐凸显，一些外出务工村民返乡要地，由此产生了纠纷和争议：一方面，曾经因税费负担重而离农务工的农户弃耕农地由村民代耕，既没有正式的土地流转协议，承包地是否被村集体收回也无定论(土地管理法第37条规定：承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。在司法实践中鲜有因荒芜收回承包地的案例)；另一方面，农地实际经营过程中因土地整治、村组道路及小型水利建设改变了原有地块大小、形状和边界特征，从而引发了争议。概而言之，由于历史条件的限制、经济社会的变迁、政策法律的变化导致了农地地块不实、空间位置不明、面积不准、权属关系不清等引发了土地争议和纠纷。
