一、导言 2017年10月，习近平总书记在十九大报告中提出，要加快完善社会主义市场经济体制，并特别指出，要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。在制度经济学理论中，遵循“权责对称”的原则，是实现组织有效治理的基础。就对财政体制的讨论而言，已有的文献从不同角度对“权责对称”思想进行了阐述。例如，著名的“奥茨分权定律”提出，在财政分权体制下要实现有效的公共品提供，各级政府的财权和事权要匹配，中央和地方承担的支出责任应取决于特定公共品的外部性范围(奥茨，2012)。再如，第二代财政联邦主义(SGFF)认为，政府同理性经济人一样是自利的，会在既定的激励约束下追求利益最大化，由此强调了构建权责一致的分权财政制度的重要性(Weingast，2009)。 我国的财政分权体制，滥觞于1993年的分税制改革。实行分税制旨在规范中央和地方的财政关系，以某种固定约束来取代实行分税制以前中央和地方政府之间的讨价还价①，并使得地方政府名义上的财权和事权相对应(吴一平，2008)。但从实际结果来看，分税制虽然从形式上构建了财政分权体制，却提高了中央掌握的财政收入比例。此外，分税制改革没有对中央和地方的支出责任进行明确划分。相对弱势的地方政府，不得不承担处于“模糊地带”的支出责任。收支上的不对称，使我国地方政府在分税制改革后面临巨大的财政压力。此后的历次财政体制调整，亦没能从根源上解决地方面临的财政困境。一直到党的十八届三中全会以来启动的新一轮财政体制改革，才使我国的财政体制改革向着正确方向前行。 本文认为，为了理解我国地方政府所面临的财政问题，探究采用怎样的财政体制改革更有效率，我们必须从厘清“财权”“财力”“事权”和“事责”等概念的含义入手，理解财政体制改革中“权责对称”的真正要求。本文首先将对相关概念进行讨论，提出“权责对称”的三大基础目标要求，并以此为理论框架，指出分税制改革以及后续的历次财政体制调整中存在的不足，阐明我国新一轮财政体制改革所作出的正确努力。本文最后将提出简要的政策建议。 二、财权与财力 首先来看“财权”和“财力”这对概念。这两个概念均用来指代或描述地方政府的财政收入，然而在概念范畴上两者存在着重要的区别。本文认为，地方政府的财权，衡量了地方政府的来源合法合规且自主性强的财政收入。以上两个限定要求缺一不可：一是来源合法合规。这意味着地方政府对这部分收入的获得和使用安排，处于相关法律法规的约束和有关部门的监管之下。这部分收入由于获得了正式制度背书带来的合法合规性，不易产生寻租空间和其他违法违规行为。此外，地方政府的这部分收入由于来源合法合规，不易为中央所抽调或剥夺。②二是自主性强。这意味着地方政府对这部分收入保持高度的控制力，受到的外在牵制较少。这种牵制既可能是对这部分收入的支出安排上的限制，也可能是来自对收入获得渠道的限制。对于符合“自主性”要求的财政收入，地方政府在支配时理论上效率较高。③另一方面，地方政府的财力，衡量了地方政府实际能够获得的全部收入。“财力”一词的涵义不仅体现于“财”，更落脚于“力”，即衡量了地方政府的实际财政能力。 从地方政府的收入种类和数量来看，地方政府的财权是其所掌握的财力中“自主性强”且“来源合法合规”的部分。然而，无论是自主性还是合法合规性，都不是非黑即白的是否命题：不仅自主性的评判标准相当主观，是否合规其实也存在不同的评判标准。我们可以借助象限图，直观呈现财权与财力的区别及联系。以X轴代表地方财政收入的自主程度，Y轴代表地方财政收入的来源合法合规程度，可以得到下面的财权—财力象限图a。图中，位于第Ⅰ象限的收入可被看作是地方政府的财权收入，且越往右上，“财权”的属性越强。而位于其他三个象限的收入，要么来源合法合规性弱，要么对地方来说自主性较差，或两者兼备，可被看作是财权收入以外的财力收入，且越往左下，其“财力”性质越强。借用此象限图，我们可以对地方政府的几类主要收入的性质加以考察。
财权—财力象限图a
财权—财力象限图b 首先来看税收收入。分税制下，地方政府获得地方税收入和共享税收入中地方分享的部分。其中地方税主要包括(“营改增”之前的)营业税、资源税、城镇土地使用税，等等；共享税则主要包含增值税和(所得税分享改革之后的)企业所得税和个税，等等。地方政府获得的税收收入，由于来源合法透明，且地方对其控制力较强，显然可以归入地方的财权收入范畴。进一步看，在我国的条块治理体系下，相较于国家税务总局垂直管理的国税部门，地方政府对地税部门的控制力和影响力更强。④由此可见，税收收入应该位于财权—财力象限图的第Ⅰ象限， 而地税收入的自主性更强，可置于国税收入的右边。其次是非税收收入。这里的非税收收入不仅包括一般公共预算中的“非税收入”，还包括在地方收入中占据重要地位的政府性基金收入。⑤在政府性基金收入中占据主导型地位的，则是国有土地使用权出让收入。从来源合法合规的角度来看，非税收收入弱于税收收入。例如，行政事业性收费收入，经常被地方政府违规加以征收。再如规模庞大的土地出让金，尽管近年来的管控力度在逐渐加大，但依然缺少严格的法规加以约束。从自主性的角度来看，由于地方对非税收收入的征收较为灵活，这部分收入的自主性看似要高于税收收入。然而，由于非税收收入的合法合规性有限，伴随着“灵活性”产生的结果是反而容易受到上级政府的干预。⑥因此，地方对非税收收入的自主性也是有限的。由此可见，非税收收入的自主性与来源合法合规性都小于税收收入，可被看作一种“准财权收入”。这部分收入虽然可以被置于象限图的第Ⅰ象限，但要比税收收入更靠近原点位置。
