一、引言 农业是衣食之源，是人民赖以生存、国家长治久安的基础。尽管随着一国经济的发展，农业产值在国民生产总值中的比重日益下降，但由于农业的特殊性和战略性，其在国家发展中的地位仍至关重要。不久前结束的中共十九大就明确提出要坚持农业农村优先发展，实施乡村振兴战略。提高以小农户为主的中国农业的竞争力，实现农村产业兴旺，具有特别重要的意义。世界各国均致力于对本国农业的支持与保护，随着经济全球化步伐加快，各国市场开放程度进一步提高，迫使农业必须越来越多地参与国际竞争。在多边或双边贸易规则的重重约束下，完全依赖支持和保护政策发展农业的空间已十分有限。能否确立本国农业的竞争优势，并通过合理的发展规划与政策保障着力提高农业竞争力，将关乎这一产业在国际竞争中的“生死存亡”。 一个不可回避的问题是，农业生产的自然属性使得农业竞争力在很大程度上依赖于国内自然资源禀赋，这也是各国提高农业竞争力必须要面临的客观条件。欧美地区自然资源条件优越，人少地多，其大农场为主的农业经营体系具有天然的竞争优势。然而，并非所有国家都具有同样的资源禀赋。不同于欧美，人多地少、以小农经济为主的东亚地区想要提高农业竞争力，面临着更加严峻的挑战。但是，资源禀赋的劣势决不意味着要放弃对农业竞争力的追求，也不意味着无路可寻。恰恰相反，对于人多地少的国家，提高农业竞争力不仅更加紧迫，同时也要另辟蹊径。日本作为东亚地区经济最发达的国家，同时也是世界上对农业支持与保护程度最高的国家之一，在相对不利的资源禀赋条件下，结合国内外新形势，近年来始终竭力提升本国小农竞争力，并勾勒出一幅“进取的农业”宏伟蓝图。为提升小农竞争力，日本政府对本国农业发展进行了全面规划，并积极开展农业政策改革，呈现出农业政策调整的新格局。与日本相比，中国农业经营规模更加细小，小农户数量更加庞大，在开放的市场条件下农业发展所承受的压力更大，所面临的问题也更多。落实乡村振兴战略，提高小农户竞争力至关重要。日本近年来提升小农竞争力的农业政策指向与相关措施能够反映其克服小农局限、提高农业竞争力的思路，这会给面临相似问题的中国提供启示。本文将基于对日本农业政策演变脉络及最新变化的整理分析，力图准确把握其政策出台的背景与目标、问题指向与措施特征，为乡村振兴战略背景下中国农业发展提供借鉴。 二、日本农业新政策制定的背景 小农经营是日本农业长久以来的典型特征。在20世纪战后百废待兴、农产品国际贸易规则尚不完善的国内外环境下，日本通过对内实行强有力的支持政策、对外实施高关税的保护政策实现了农业农村的发展和农民收入的快速提高。尽管很多学者常以“阻碍了农业竞争力提高”为由对日本高度保护的农业政策进行批判，但在当时特殊的时代背景下，保护小农、实现小农收入的提高或许比提升农业竞争力更为紧迫。不过，自20世纪90年代以来，日本农业发展的国内外环境都发生了巨大变化，尤其是随着WTO贸易规则的形成和国际竞争的加剧，低价农产品不断涌入国内，日本农业的弱质性日益暴露，小农户在参与农产品国际竞争时表现出了明显劣势；其长期实施的农业保护政策遭遇了巨大挑战，继续通过保护来发展农业的政策思路难以为继。这迫使日本不得不认真考虑农业竞争力问题，而将政策指向转到提高农业竞争力上来变得愈发必要。由于意识到本国小农户在同欧美大规模农场竞争时的不足，日本力求通过延伸农业产业链、六次产业化等方式与欧美农业形成错位竞争，并以此为核心制定农业新政策。总体来看，日本近年来制定指向提升竞争力的农业新政策，大体面临着三方面的背景： (一)农业衰退凸显了农业竞争力不足的问题 在过去二三十年里，日本农业发展遭遇了较为严重的问题，农业总产值、农业收入、食物自给率全面下降。1984年，日本农业总产出曾接近12万亿日元，但自此以后，稻米、蔬菜、水果和以牛肉、猪肉、鸡肉为代表的畜产品等主要农产品的产值都有较大幅度下滑①。到2014年，日本农业总产出只有不到8.4万亿日元，较30年前下降了30％左右，而稻米产值更是降低了60％以上。与此同时，2014年，日本农业收入仅为2.8万亿日元，较20多年前下降了40％以上。同农业产值和农业收入下降相对应，日本食物的能量自给率从1989年的49％下降至2015年的39％，下降幅度达到10个百分点。除了日本严格保护的稻米基本完全自给外，其他农产品的能量自给率都相对较低。 在产值、收入和食物自给率三个方面的全面衰退反映了日本农业当前发展的巨大困境，凸显出农业竞争力不足的问题。 (二)市场开放增强了对提高农业竞争力的需要 日本经济对贸易具有很强的依赖，所以，日本政府十分积极地参与双边或多边贸易谈判。而在贸易谈判过程中，农业是难以回避的重要领域。尽管日本在早期通过各种保护手段避免了本国农产品尤其是稻米受到国际市场的冲击，但是，在当前的国际经济环境下，日本基于对本国整体贸易格局的考量，常常不得不在农业谈判中妥协。比如，在TPP谈判过程中，有日本国内学者指出，加入TPP会造成日本农产品进口增多，国内农业萎缩；廉价农产品大量涌入，国内农产品价格下降；农业收入减少，农民营农意愿下降，这对于劳动力本来就缺乏的日本农业冲击很大(清水徹朗，2016)。尽管如此，日本最终还是在很多农产品的关税上做了让步②，选择加入了TPP③。 市场开放程度的提高会加剧国内农产品同国际农产品的竞争，为了减少本国农业受到的冲击，着力提高农业竞争力显得十分有必要。 (三)农业生产条件约束增加了提高农业竞争力的紧迫性 提高农业竞争力必须要以本国农业生产的客观条件为基础，而日本农业生产条件存在很大的约束，这无疑增加了该国提高农业竞争力的紧迫性。首先，人多地少的资源禀赋是日本提高农业竞争力的刚性约束。日本88％的农户经营着2公顷以下的土地，其中68％的农户规模更是不足1公顷，这与欧美大多数国家的农业经营规模相比都相差甚远(周应恒等，2015)。小规模农户与能够实现大规模机械化的欧美农场相比，在生产成本方面可谓存在天然劣势，在全球农产品市场竞争日益激烈的今天，高成本往往意味着竞争的劣势。而且，尽管耕地资源已经极度稀缺，但日本国内耕地面积仍在逐年下降，2015年降至450万公顷左右，相比于历史最高值减少了159万公顷，降幅超过26％。
