中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1007-5194(2018)02-0134-10 通过机构整合形成大部制之后，大部制内部治理体系中的整合与协调问题开始凸显。其中，主管部委与国家局的职责关系松散并时常发生冲突，即是一个重要表现。大部制改革的机构整合策略之一，是将原本独立的机构转变为部委管理的国家局，使之加入到大部制内部治理体系之中。然而，主管部委与国家局之间的关系出现了整合与协调难题：一方面，主管部委对国家局管理力度不足，主管部委与国家局还是分灶吃饭、各干各的事，有些部委甚至不参与其管理的国家局的决策性事务，有的国家局仅仅是在出台规章时由主管部委“通过一下”[1]97，大部门仍然是一个较为松散的联合体[2]194；另一方面，主管部委对国家局的管理方式可能存在不当之处，主管部委容易妨碍国家局的专业性，进而出现“外行管内行”现象[3]15-21，甚至诱发主管部委与国家局之间的关系冲突。因此，理顺主管部委与国家局之间的职责关系，完善大部制内部整合与协调机制，是大部制内部治理结构现代化①的重要问题，亟需学术界展开专门研究。 1.文献简述与比较分析框架 由于上述问题的存在，“部委管理的国家局”这一组织形式的合理性受到质疑。例如，李宜春认为“部委管理的国家局”没有存在的必要，主张“基本上按照‘国务院直属机构化’或‘部委内设局化’的思路，逐步取消法定地位先天不足的‘部委管理的国家局’的建制”[4]。 不同的观点常常将中国“部委管理的国家局”与国外的“部内独立监管机构”[5]、“大部门所属的执行机构”[6]相提并论，强调它们之间的相似性。针对美国的相关实践，本文称之为“部内半独立机构”(semi-autonomous agencies)。基于这种相似性的启发，不少学者主张主管部委应当行使“决策权”，部委管理的国家局应当行使“执行权”[7]。即使是原来主张取消“部委管理的国家局”这种组织形式的某些学者，也在国外部内半独立机构的影响下改变了观念[8]。 国外学术界也注意到了“部内半独立机构”，并分析了部内半独立机构的自主权。例如，黑格与哈罗普明确地描绘了这一现象：“美国的许多部也类似于跨国公司，在其单一的简单外壳下包括许多个司局。所谓的‘部’仅仅是包裹在诸多相互分离的司局之上的外罩而已，而正是这些司局构成了联邦政府的主要运作机构。”[9]418罗森布鲁姆[10]201、卡宾特[11]1-34认为多元主义民主政治就要求行政组织内部具备多元主体以代表不同的利益集团，由此产生政府机构内部组织单元的自主性。胡贝尔研究了半独立机构自主权的法律基础[12]。同时，国外学术界将“自主与控制”作为研究这些机构的重要主题，研究了半独立机构自主权的控制问题[13]。 然而，专门研究中国主管部委与国家局关系问题的成果数量很少，尚处于初步阶段；国外相关研究并没有对美国实践进行清晰描述，缺乏对部内半独立机构所处的大部制内部治理结构的整体分析。因此，上述研究并没有回答如下关键问题：(1)美国“部内半独立机构”与中国“部委管理的国家局”的相似性具体体现在哪些方面?这种相似性是“可比性”的基础。(2)美国部内半独立机构处于怎样的大部制内部治理结构中?这种治理结构又是怎样防止对部内半独立机构“管理方式不当”与“控制力不足”的双重问题?(3)比较的视野下，中国主管部委与国家局之间的关系现状，具有怎样的结构逻辑特殊性?主管部委与国家局之间的关系问题具有怎样的成因?并且在这些特殊逻辑的影响下，主管部委与国家局之间的关系能否借鉴美国经验? 为了解决上述问题，笔者拟采取如下研究策略：首先，由于学术界时常将中国“部委管理的国家局”和美国“部内半独立机构”相提并论，因此本文将采取比较研究方法，以承袭学术界现有的研究路径。比较研究“有助于我们理解别人如何解决他们自己的与我们相似的问题”[14]1，能够较为清晰地理解中国主管部委与国家局关系问题产生的各种原因，看到中国主管部委与国家局关系的自身逻辑自洽性，分析在中国机构关系自身演进过程中如何借鉴美国经验。 同时，本文拟采用结构主义的方法，将“部内半独立机构”与“部委管理国家局”置于各自所处的大部制内部治理结构中进行比较分析，判断结构的转换或者自我调整，清晰透视保持事物自身守恒性、平衡性的总体结构体系[15]82-90，为部委管理国家局的研究提供整体性视阈。基于此，本文形成了如下分析框架(如图1所示)：首先，比较“部委管理国家局”与“部内半独立机构”的相似性，这种结构成分的相似性是可比性的前提；其次，区分中美大部制内部不同的治理结构类型，在内部治理结构整体视阈中比较分析结构成分之间的职责分配与协调机制，阐释不同的治理结构背景要素，由此分析中国主管部委与国家局关系现状的逻辑自洽性与问题成因；最后，阐释中国主管部委与国家局关系创新的路径依赖与制度突破。
图1 本文的比较分析框架 在上述比较分析框架中，本文拟选择中美两国交通运输大部制的典型案例进行深入分析。本文在可选择案例样本总量较少的情况下，希望深入分析问题产生的因果机制和内在逻辑，因此比较符合单案例研究的特性与目的[16]113。美国交通运输部设立了联邦铁路局、联邦公路局、联邦航空局等“部内半独立机构”，较为成功地实现了总部与半独立机构之间的稳定关系，被美国学术界认为是美国政府部门治理结构的典型代表[17]148-149。在中国，经过两轮机构改革，交通运输部管理着国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局等三个国家局，并且与其管理的国家局之间存在的矛盾与问题也相对突出，因此在《关于全面深化交通运输改革的意见》中明确提出“建立健全和落实部与部管国家局之间的职责关系和工作运行机制”[18]。
