一、研究动因 改革开放以来，随着经济社会的快速发展，长三角、珠三角以及东部沿海城市圈出现了大量经济发达镇。它们的主要特征是：经济总量巨大，每年的财政税收在10亿元以上；人口规模大，常住人口达10万人以上；城市化发展水平高，承接了都市圈的部分公共服务职能。但是，受传统的上下级政府间关系及镇级体制设置的束缚，它的权责体系建设远远滞后于市场经济的需求，导致公共服务水平低下、条块矛盾突出、社会建设滞后等一系列问题。经济发达镇面临的这一体制困境被形象地描述为“镇级的权限、县级的人口、市级的经济”，严重制约了地方经济和社会的发展。2013年十八届三中全会进一步提出“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”，强调了简政放权为指导思路的乡镇体制改革。2017年国务院政府工作报告指出要持续推进政府职能转变，深化简政放权、放管结合、优化服务改革。2017年党的十九大在原有提法的基础上，再次强调要“转变政府职能，深化简政放权”。 作为我国行政层级中直接面向公众的基层政府，经济发达镇所面临的挑战尤为明显。现有的镇级职能体系是从计划经济时期逐步形成并发展而来的，很多职能、机构设置不适应经济社会发展的需要。目前，正处于国家新型城镇化发展的重要战略机遇期，有必要了解走在全国改革前沿的经济发达镇的改革实践到底是如何展开的。但是，学者们的研究大都停留在一般意义上的乡镇基层政府、县乡关系两个维度，没有特别关注经济发达镇。经济发达镇行政改革的独特性是什么，是否存在一定的改革模式?自上而下的改革意图是否得到贯彻?对这些问题的梳理有助于理清中央、地方不同层级之间行政改革的连贯性，从而更好的寻求理论解释。 行政改革是一个复杂的过程，学者们的研究主要源于对国务院机构改革事件历程的解读，许多人片面认为改革陷入了“循环论”“内卷化”的怪圈。何艳玲认为1949—2007年间国务院(政务院)机构变迁逻辑的三个角度是：运动式推进、经济体制改革驱动、政府与市场关系与政府与社会关系双重维度的调整。①李文钊、毛寿龙运用制度分析的维度，认为政府改革是中介变量，强调经济、政治、文化、规则等方面的外部变量和外部因素对改革的影响。②周志忍、徐艳晴从变革管理的角度出发，认为职能转变才是核心和关键。③改革的难点为“目标替代论”，即包括体制改革对国家制度建设的替代、行政体制改革对政治体制改革的替代，机构改革对行政体制改革的替代；三重替代造成国家制度建设滞后、偏向于量化精简、耗费了大量资源。④ 从行政改革研究文献的整体情况来看，学者们从一般意义上讨论了国务院机构改革的指向，现有文献没有明确区分国务院机构改革、地方政府机构改革之间的内在关联性，更没有聚焦于经济发达镇行政改革的逻辑。从实践层面来看，2009年以来的镇级行政改革解决了很多急迫的问题，但同时也遗留下了一些问题。改革通常面临上级的压力推动和自身改革需求的双重动力，可谓迫在眉睫；但是，目前经济发达镇的行政改革仍然处于起步阶段，与之相对应的系列综合改革仍需统筹协调。 二、优化地方治理的理论维度 理想化地方治理的核心有几个特点：第一，具有弹性的地方制度和组织安排；第二，贯穿地方政府改革的过程；第三，依靠在地方形成的应对公共问题的公共政策和公众参与网络；第四，关注外在行政环境的变化和需求，显然地方治理过程中科层制度不可或缺。⑤以国家为中心的治理理论把国家及其机构作为治理的主导力量，这一视角重点关注政府组织及其结构和功能的变化，它同孙柏瑛地方治理的核心指向是一致的：它将政府视为一个开放性的政治系统，主要包括进行内部治理(结构、管理和决策三方面)与外界互动(政府与经济和社会的往来)。⑥尽管市场或社会部分地承担了治理的任务，但地方政府在治理过程中的作用仍然处于核心。 权力关系的变化和调整促进了地方政府行政体制改革，但同时必须在战略上以体制的变革与创新为基础，关键在于对变化了的权力关系加以制度建设；权力下放属于体制内政策性的行政分权，上级处于绝对主导地位，而且随时可以利用体制和政策的力量收回下放权力。⑦正是因为权力下放的不彻底性，缺乏法律制度的保障，造成了地方政府之间权力与责任边界的模糊性。经济发达镇面临着日益严重的权力与责任不对等，需要处理好治理结构与政府职能之间的制度设计。总之，自上而下的简政放权的基础上，以下两个理论维度尤为关键。 第一，治理结构调整。改革开放以来，政府机构改革始终服从于经济体制改革的需要，同时又反作用于前者。随着改革的进展，机构改革同职能转变混合起来，而且机构改革引导了职能转变；从机构改革到大部制改革，从精简、效能到理顺关系、优化结构；涉及最多的都是治理结构调整，这也是未来行政改革的大方向。 第二，政府职能转变。有学者认为由于职能转变的可测定性较低，长期没有受到改革者应有的重视，且注意力被转移到机构调整上来。国务院1988年机构改革首次提出“转变职能是机构改革的关键”，尽管如此，对于职能转变的官方表述仍然停留在“加强、改进、完善、减少”等修饰语句上，缺乏可操作性的制度举措。理论上，政府职能决定机构设置，机构是职能的载体。⑧总之，镇级政府的职能转变经常随上级要求的变化而调整，但总的趋势是承担的职能日趋增多，但却超越了自身能力的范围。
